農(nóng)業(yè)投入渠道的相關(guān)分析與協(xié)調(diào)對(duì)策

杜亞杰　杜輝

一、農(nóng)業(yè)投入渠道的現(xiàn)狀分析

（一）財(cái)政投入規(guī)模小效率有待提高。

2002年修訂后的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“國(guó)家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平，中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”，這在法律上對(duì)財(cái)政農(nóng)業(yè)投入做了明確而具體的規(guī)定。2012年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的預(yù)算支出達(dá)12286.6億元，創(chuàng)歷史新高。但理論界多認(rèn)為我國(guó)財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不足、使用分散、效率低下，集中體現(xiàn)在財(cái)政支農(nóng)資金來(lái)源“散”、到位“慢”、配套“難”。從各級(jí)財(cái)政投入看，財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一現(xiàn)象嚴(yán)重，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入比重大幅提高，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方財(cái)政支出壓力巨大，多數(shù)縣級(jí)政府對(duì)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本依靠縣財(cái)政撥付基本事業(yè)費(fèi)維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，“吃飯財(cái)政”成為普遍現(xiàn)象，加之上級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金撥付環(huán)節(jié)的“跑、冒、滴、漏”，加大農(nóng)業(yè)投入力度難以兌現(xiàn)。從各職能部門(mén)投入看，農(nóng)業(yè)投入存在多頭管理格局，中央直接分配、管理農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的部門(mén)有發(fā)改委、科技部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、水利部、氣象局、扶貧辦、財(cái)政部等多部委，各部委內(nèi)又涉及各司局、處室，資金下放到地方后又存在職能部門(mén)的縱向?qū)樱抑貜?fù)中央部委的橫向流動(dòng)，從中央、省到地方，財(cái)政支農(nóng)資金的使用與管理呈現(xiàn)縱橫交錯(cuò)的“網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)和“塊狀”管理的運(yùn)行格局。從各種投入方式看，直接投資、補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等各種投入方式不同程度上存在各自為戰(zhàn)、配套性差的弊端，亟待協(xié)調(diào)以形成合力。

（二）金融投入離農(nóng)棄農(nóng)傾向嚴(yán)重。

小規(guī)模農(nóng)業(yè)相對(duì)缺乏金融投入吸引力。在商業(yè)化傾向的中國(guó)金融體制改革進(jìn)程中，大批金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)和正在撤離農(nóng)村市場(chǎng)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期大量失血。從合作金融看，近年來(lái)，在監(jiān)管部門(mén)積極引領(lǐng)和大力推動(dòng)下，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)深化體制改革、加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理、轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制、改善金融服務(wù)，作為支農(nóng)服務(wù)主力軍地位在改革發(fā)展中不斷穩(wěn)固，目前已經(jīng)發(fā)展成為我國(guó)縣域及鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)分布最廣、涉農(nóng)信貸投放最多、農(nóng)村普惠制金融服務(wù)貢獻(xiàn)度最大的一類機(jī)構(gòu)群體，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。但同時(shí)，合作金融在組織完備性、監(jiān)管體系構(gòu)建等方面尚存改進(jìn)空間，特別是隨著其做大做強(qiáng)，離農(nóng)傾向也越來(lái)越嚴(yán)重，土生土長(zhǎng)的農(nóng)村信用社也呈明顯而普遍的非農(nóng)化趨勢(shì)。從政策金融看，近年來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式、集中信貸規(guī)模，大力支持水利和新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款業(yè)務(wù)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善。但支農(nóng)范圍有限，在種養(yǎng)業(yè)大戶貸款、企業(yè)貼息貸款等業(yè)務(wù)上仍有待擴(kuò)展，且資金來(lái)源渠道單一，目前農(nóng)發(fā)行信貸資金主要來(lái)源于央行再貸款、發(fā)行金融債券、企事業(yè)單位存款，一定程度上影響了支農(nóng)規(guī)模。從微型金融看，村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、資金互助社等微型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速，但貸款數(shù)量、投入規(guī)模仍然十分有限。從商業(yè)金融看，支農(nóng)績(jī)效更難如人意。

（三）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者投入意愿不足。

由于農(nóng)業(yè)收益率低，農(nóng)戶、村集體、涉農(nóng)企業(yè)、合作組織等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者作為農(nóng)業(yè)投入的直接提供者和組織者，投入意愿不足。從農(nóng)戶看，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本單元，出于對(duì)農(nóng)業(yè)相對(duì)經(jīng)濟(jì)收益低的憂慮，主觀上缺失農(nóng)業(yè)投入積極性，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、離農(nóng)棄農(nóng)成為一種普遍現(xiàn)象。對(duì)投資規(guī)模較大、具有公共品特性的支農(nóng)項(xiàng)目，由于搭車心理，加之對(duì)國(guó)家支農(nóng)政策依賴，也缺乏投入動(dòng)力。從村集體看，自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，村集體基本不再實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，不會(huì)有直接的農(nóng)業(yè)投入，且大部分村集體財(cái)力薄弱，無(wú)力進(jìn)行村內(nèi)農(nóng)業(yè)公共設(shè)施投入。從涉農(nóng)企業(yè)看，盡管農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)進(jìn)程明顯加快，涌現(xiàn)出一系列農(nóng)產(chǎn)品加工、流通、包裝等企業(yè)，并成為農(nóng)業(yè)投入重要來(lái)源，但總體上，企業(yè)不是農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)投入者。從合作組織看，合作組織本質(zhì)上是農(nóng)戶、集體、企業(yè)的聯(lián)合體，合作組織的投入在根本上取決于農(nóng)戶、集體、企業(yè)的投入。

二、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入綜合協(xié)調(diào)的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入?yún)f(xié)調(diào)。

各類投入?yún)f(xié)作不夠，固然離不開(kāi)各自利益因素，但更多可歸結(jié)于協(xié)調(diào)不力。一是協(xié)調(diào)各類財(cái)政支農(nóng)資金。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)投入存在“錢(qián)少盤(pán)子大”、“撒胡椒面”，使用效率低下，難以突出農(nóng)業(yè)支持重點(diǎn)，整合支農(nóng)資金成為必然選擇。要從源頭上加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金整合，科學(xué)選擇支農(nóng)資金整合平臺(tái)，按照“資金渠道不變、審批權(quán)限不變、使用渠道不變、管理職責(zé)不變”原則，統(tǒng)一整合項(xiàng)目申報(bào)、資金撥付、監(jiān)督管理等各環(huán)節(jié)于同一管理系統(tǒng)內(nèi)，在上級(jí)主管部門(mén)監(jiān)管下，基層可選擇以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、區(qū)域項(xiàng)目等為平臺(tái)，整合財(cái)政、金融和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者投入。二是協(xié)調(diào)各類投入主體決策。在充分尊重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的意愿的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)各級(jí)財(cái)政之間的決策協(xié)調(diào)，加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)與金融部門(mén)之間的決策協(xié)調(diào)，加強(qiáng)政府部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間的協(xié)調(diào)。各級(jí)行政單元可嘗試建立健全聯(lián)席會(huì)議制度，在農(nóng)業(yè)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上建立諸如“農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”來(lái)統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)投入相關(guān)事宜，加強(qiáng)調(diào)查研究，充分了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的需求，充分尊重農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者意愿，明確強(qiáng)有力的牽頭部門(mén)，加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，加強(qiáng)跨層級(jí)、跨部門(mén)協(xié)作，加強(qiáng)信息溝通，強(qiáng)化層級(jí)、部門(mén)間交流，搞好綜合決策協(xié)調(diào)。

（二）加大財(cái)政投入力度和提高資金效率。

圍繞擴(kuò)大財(cái)政投入規(guī)模和提高資金效率，一是在明確各級(jí)政府農(nóng)業(yè)投入財(cái)權(quán)事權(quán)范圍前提下，健全財(cái)政農(nóng)業(yè)投入長(zhǎng)效機(jī)制，貫徹落實(shí)中央要求與《農(nóng)業(yè)法》相關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持財(cái)政支農(nóng)“三個(gè)高于”原則，形成農(nóng)業(yè)投入的穩(wěn)定資金來(lái)源；完善土地出讓金補(bǔ)償制度，大幅提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例。二是合理劃分中央和地方在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入中的職責(zé)。中央財(cái)政應(yīng)負(fù)責(zé)全局性、社會(huì)性的投入項(xiàng)目，如重大農(nóng)業(yè)科技等。地方政府應(yīng)負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶無(wú)法承擔(dān)的外部性顯著的一些區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給，中央財(cái)政予以適當(dāng)補(bǔ)助。三是建立激勵(lì)機(jī)制。建立支農(nóng)項(xiàng)目評(píng)估、項(xiàng)目資金追蹤反饋和檢查監(jiān)督機(jī)制，明確資金供給者和使用者的責(zé)、權(quán)、利。對(duì)有償使用的支農(nóng)資金要按項(xiàng)目管理要求確定用途，簽訂合同，保證按時(shí)收回。對(duì)無(wú)償資金要嚴(yán)格實(shí)行財(cái)務(wù)報(bào)賬制。對(duì)資金使用效率高的項(xiàng)目單位予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)使用效率差的項(xiàng)目單位給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)處罰，取消其再次承擔(dān)支農(nóng)項(xiàng)目資格。四是加大對(duì)投入資金的監(jiān)管，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，增強(qiáng)投入資金的公開(kāi)性和透明性，防范資金挪用。

（三）完善財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制以引導(dǎo)金融投入。

改革完善金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)業(yè)務(wù)的財(cái)稅政策，降低農(nóng)村金融的經(jīng)營(yíng)成本，增加金融投入。一是設(shè)立支持農(nóng)業(yè)金融投入的財(cái)政專項(xiàng)基金，充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，以利息補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)男问剑瑢?duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在支農(nóng)業(yè)務(wù)中的損失予以補(bǔ)貼，減輕農(nóng)戶的還款壓力，降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化財(cái)政激勵(lì)，支持農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、資金互助社擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)、增加小額信貸。二是完善稅收優(yōu)惠政策。對(duì)農(nóng)村信用社、農(nóng)村政策性擔(dān)保公司（基金）實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等非營(yíng)利的政策性金融機(jī)構(gòu)免稅；對(duì)支持農(nóng)業(yè)的金融業(yè)務(wù)實(shí)行差別稅率政策，將減免稅與存貸款比例掛鉤。三是完善政策性金融。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性貸款功能，在加強(qiáng)糧食等最低收購(gòu)價(jià)貸款支持的同時(shí)，積極擴(kuò)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)體系建設(shè)等貸款領(lǐng)域。積極發(fā)展政府信用擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)等。

（四）提高農(nóng)業(yè)收益率以鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者投入。

圍繞提高農(nóng)業(yè)收益率，以財(cái)政投入為引子，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者投入。一是加大財(cái)政農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，發(fā)揮國(guó)家財(cái)政支農(nóng)先導(dǎo)作用，通過(guò)貼息貸款、項(xiàng)目配套補(bǔ)助等激勵(lì)政策，逐步建立政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的農(nóng)業(yè)投入新機(jī)制，為農(nóng)業(yè)發(fā)展打造良好設(shè)施環(huán)境。二是探索農(nóng)業(yè)工程建設(shè)公私合作經(jīng)營(yíng)方式，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善成本分擔(dān)與效益分配機(jī)制，對(duì)外部性明顯的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施加大財(cái)政支持力度，為支農(nóng)資金整合提供良好外部環(huán)境。三是財(cái)政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)合作社建設(shè)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化、組織化水平。四是提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，增加投入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，加大貸款貼息力度，搭建產(chǎn)銷平臺(tái)，提高農(nóng)業(yè)收益率，吸引各類社會(huì)資金投入。

參考文獻(xiàn)：

1.陳阿興：《論增加國(guó)家投入與增加農(nóng)民收入》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2002年第2期。

2.張悅玲、張曉光：《我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策取向》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2001年第10期。

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4.陳池波、胡振虎：《整合財(cái)政支農(nóng)資金的模式構(gòu)建》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2007年第6期。

（作者單位：上海理工大學(xué) 信陽(yáng)師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

責(zé)任編輯：洪峰