大災風險機制缺失致旱災保障不足

張超

在大面積的災情面前，僅靠救助、幫助還是難以彌補廣大農戶損失。農業保險這一市場手段，再次受到各方關注。

60年一遇的晴熱干旱天氣襲擊浙江，農業災情嚴重，然而農民卻無法得到農業保險的理賠，因為浙江省和大多數省市一樣，旱災沒有納入農業保險責任范圍。

筆者從浙江省防汛抗旱指揮部獲悉，截至8月15日，浙江省11個地市90個縣（市、區）中有81個受旱，作物受旱面積696萬畝，其中干枯面積合57萬畝，11.8萬頭大牲畜因旱飲水困難。

面對這場旱災，浙江推行7年之久的政策性農業保險第一次遇到了尷尬。

保險難保旱災損失

90%的水稻都參與了政策性農業保險，但是保險范圍也不包括旱災，理賠無望

抗旱抗了一個月，章錦標還是沒能保住部分連作晚稻。

章錦標是蘭溪市永昌街道樟二村的種糧大戶，種糧面積560畝?！安畈欢嘤?00畝的連作晚稻曬死絕收了?！闭洛\標在無奈中突然想起自己的水稻曾經參加了政策性農業保險，當時約定的保額是每畝400元。

章錦標專門跑了一趟街道辦事處，但得到的答復讓他有些失望：由于政策性農業保險不包括旱災，不能得到理賠。“基地全年作物有水稻、油菜、小麥等，全都參加了保險，一年保費有1600元，現在作物沒了，保費也算打了水漂。”章錦標很無奈。

同樣的無奈寫在浙江省其他各地農戶臉上。在寧?？h胡陳鄉，18個村共有6262畝水稻受災，比例占到了全鄉水稻種植面積的92%，其中絕收面積達2100畝，接近總面積的三分之一。盡管這些水稻將近90%都參與了政策性農業保險，但是保險范圍也不包括旱災這一項，理賠無望。

保險范圍協商決定

地方政府考慮不周、保險公司不愿承保等原因導致干旱不保

從2007年開始中央財政補貼政策性農業保險保費，補貼品種包括水稻、小麥、玉米、奶牛等19個品種。政策性農業保險是一種多風險保險產品，保險責任涵蓋旱災、洪澇、風災、雹災等多種自然災害，任何一種責任范圍內的自然災害對農作物造成減產損失，保險公司都會進行相應賠付。

然而，具體哪些災害在保險責任范圍內各個地方卻不同。按照《農業保險條例》規定，農業保險產品由保險公司自主開發，但是落地時要與當地政府部門詳細溝通。浙江省政策性農業保險協調小組王京軍稱，浙江省的政策性農業保險主要以保大災為主，包括臺風、洪澇、主要病蟲害等，當初制定政策時征求過農戶、專家、保險公司等各方意見，考慮到浙江水源地多，灌溉條件好，農戶也認為干旱并不多見，所以沒有將旱災納入保險范圍。

此外，保險公司也不樂意承保旱災風險。首都經貿大學農村保險與社會保障研究中心主任庹國柱在接受采訪時介紹，2007年開始做政策性農業保險的時候，不僅浙江，全國沒有幾個省市保旱災。吉林是當時旱災保險的試點之一，結果當年遭遇東北旱災，安華農業保險公司先后組織了8000多人次的實地查勘，還帶來33700萬元的巨額虧損?！昂禐牡南到y風險太高，讓大多數公司望而生畏?！扁諊f。

承保旱災還有一點讓保險公司擔憂的是難以控制道德風險。針對這次浙江大旱，人保財險浙江省分公司農險部王錚告訴筆者，旱災有災情緩慢、可抗的特殊性。如果有了旱災險，就會導致農戶有可能會因為覺得有保險可以理賠，不再去積極搶險而是等待賠償金；而一些積極抗旱的農戶卻因為損失較小而沒有進入理賠范圍，總的一算比消極搶險的“收入”反而低，這就造成了不公平理賠的現象，久而久之會導致更深層的負面影響。

旱災陸續納入責任范圍

建立農業大災風險分散機制，沒有納入保險責任的自然災難可以一并解決

從2007年開始，尤其是在東北旱災之后，在農業保險學者呼吁下，江蘇、北京、山東等一些省市陸續將旱災納入主要農作物保險責任范圍，或是將旱災從附加險提到主險責任。

2010年，西南大旱，云南受害嚴重，尤其是對種植業的打擊，連片百畝農田幾乎顆粒無收。農戶大都沒有買農業保險，即使買了保險，干旱在附加險里，幾乎被忽略了。云南省政策性農業保險工作協調小組會同幾家承保公司決議擴大保險責任，一直到2012年，云南才首次把旱災、病蟲害納入主險責任，解決了多年來干旱只能以附加險形式存在、病蟲害不保的問題。

一家大型財產保險公司云南分公司農業險負責人表示，西南旱災，很多農戶沒有投保，可事實上當時無論哪家保險公司承保，結果都是“賠不起”。

如何讓保險公司敢承保、賠得起？庹國柱表示，只能等農業大災風險分散機制完善了。據介紹，中央一號文件已經連續6年提到大災風險。2012年中央一號文件明確提出，“逐步建立中央財政支持下的農業大災風險轉移分散機制”。今年3月1日起開始實施的《農業保險條例》也提到建立財政支持的農業保險大災風險分散機制。

“之前一直想做，但是不明確哪個部門牽頭來做，現在中央已經明確財政部來做了?！扁諊f。據人保財險相關負責人透露，財政部已經有一系列舉動推動分散機制建立起來。之前委托人保財險災害研究中心做了一個巨災風險保障體系調研報告，三農事業部也增加了農業方面的建議。8月初財政部召集了農業保險承保公司負責人，專門針對農業大災風險機制聽取各家保險公司的意見。

庹國柱表示，如果農業大災風險分散機制能夠建立，干旱、低溫、冰凍等一些還沒有納入保險責任范圍的自然災難可以一并解決。然而，也有另外一種聲音?！安⒉皇且磺酗L險都分散給保險公司?！币患冶ｋU公司農業部負責人表示，據介紹，美國和加拿大承保的是一切險，但是保費會高，照搬到我國，農民和政府可能都接受不了。

來源：2013年9月3日《農村金融時報》