新城建設應避免“合成謬誤”

陳婧

“合成謬誤”即缺乏創造性和開拓性，造成重復生產、資源浪費、供求單一。新城區建設的大方向沒有問題，但如果各地一哄而上，并且不加以控制，后果不容樂觀。

近日，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心在地方調研發現，各地造城現象如火如荼，有些地區甚至提出建設“國際化大都市”的口號。

該中心課題組在遼寧、內蒙古、河北、江蘇、河南、安徽、湖北、湖南、江西、廣東、貴州、陜西等12個省區調研發現，12個省會城市平均每個城市要建4.6個新城新區，144個地級城市平均每個城市規劃建設1.5個新城新區。

合理發展新城區

如何才能真正將新城建設好？如何防止新城建設中的一哄而上、貪大求快現象？新城區建設過程中還會發生哪些突出問題？針對這些問題，專家表示，新城區建設作為推進新型城鎮化的重要環節，必須將“以人為本”的理念體現在城市的規劃、建設和發展全過程中。專家建議，中央政府應當實行嚴格的土地、基礎設施投入、房地產三方面總量控制，并且實現產城結合、職住平衡。

中國人民大學城市規劃與管理系主任葉裕民表示，我國處于城市化的高速發展期，城市規模和城市用地的適度擴張是必然的。但是，當前確實有許多城市普遍存在將簡單低效的土地擴張作為城市化發展的主要手段。她認為，這種現象既是中國GDP考核導向制度的產物和地方政府謀求土地財政收入的產物，也是中國“大而不強”傳統發展模式在城市規劃建設中的表現。“小城市要發展成中等城市，中等城市要發展成大城市，規模做大成為地方政府的主要追求目標。”葉裕民說。

在城鎮化發展浪潮中，省會城市以及地級市紛紛搶抓機遇謀求發展。然而，正在規劃甚至已經啟動的新城區建設是否必要可行呢？

對此，北京大學城市與環境學院教授馮長春表示，各地首先應當論證其是否有建設新城區的必要。一些老城區沒有繼續發展的空地，加之周邊地帶交通區位好，可以考慮開辟新城區；相反，一些城市周邊并沒有太大的發展潛力，缺乏投資以及適合的產業，如果一味靠房地產開發，只會成為“空城”“鬼城”。論證必要性之后，再從戰略、計劃上深入研究，明確城市未來發展的潛力和方向，以及其在城鎮體系中的地位和作用。經過嚴格審批之后再合理發展新城區。

實施城鄉統一規劃

當前，新城區建設存在一些突出問題。葉裕民認為，在規劃上，“重”新城區擴張、“輕”老城區改造，新城區與老城區發展不協調；在時序上，“重”生產性基礎設施建設，“輕”文化、生活和生態基礎設施建設，導致空間的城市化快于人的城市化，人的生活環境改善和生活質量提高滯后于經濟增長；在規劃實施上，“重”項目引進和落地，“輕”征地過程中群眾利益的全面保護，致使新城建設成為新時期社會矛盾激化的主要原因。

“總體上看，我國各地區推進的城市化仍然是傳統城市化的延續，還沒有真正轉到以人為本的新型城市化道路上。”葉裕民總結道。

她建議，要想因地制宜搞好新城區建設，首先必須實施城鄉統一規劃，合理預測規劃期城鎮人口，以此確定城市未來發展需要的空間和土地規模。

國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部第一研究室主任劉勇也表達了類似觀點。他說，當前，地方搞新城區建設，規劃理念相對落后。他建議，建筑密度從中心城區到城市周邊地區應當按照高層高密度、高層低密度的思路來規劃；而從郊區到農村應當按照低層高密度、低層低密度的思路來規劃。此外，劉勇認為，交通網絡體系應當呈同心圓輻射狀。主干道和支干道應當協調、配套，確保建筑之間有道路連接。“一定要有百年規劃，然后分步實施。”劉勇強調。

注重產城結合

劉勇認為，新城區建設應避免“合成謬誤”。“合成謬誤”即缺乏創造性和開拓性，造成重復生產、資源浪費、供求單一。新城區建設的大方向沒有問題，但如果各地一哄而上，并且不加以控制，后果不容樂觀。例如，鋼材、水泥等建筑類資源，很有可能由當前過剩狀態轉為短缺狀態。

因此，劉勇建議，從宏觀層面，中央應當預見到這種現象，并且實施嚴格的總量控制。從用地總量、基礎設施投資總量以及房地產開發總量三方面加以控制，做到分期分批建設新城區，以保障新城建設的健康發展。

馮長春表示，發展新城區關鍵在于“產城結合”。建造住宅的同時，依靠發展當地特色產業以及完善配套基礎設施來吸引人口。發展新城的同時，要和老城充分結合，發揮老城的帶動作用，有序并可持續地向外擴展，實現基礎設施的良好對接。這樣既可以節省投資，又可以在空間上集中緊湊地發展。

“北京亦莊的發展就是一個很好的例子。一開始，亦莊是工業集中的地區，后來規劃人士主張不要只建工業區，而應當建設配套的服務設施以及住宅，使亦莊具備綜合功能，這樣既吸引了人口，又減輕了交通壓力，同時使得土地價值有所提升。漸漸地，就形成產城一體化，職住也達到平衡了。”馮長春說。

貫徹“人本”理念

葉裕民認為，化解新城建設的疑難雜癥，關鍵在于政府的基本執政理念要徹底轉型，從增長導向轉向以人為本，將以人為本的理念體現在城市的規劃、建設和發展全過程中。

應當加強城市社會建設。以數字化城市建設為基礎，以城市全方位的公共服務設施發展為導引，以社區建設和發展為依托，和以外來常住人口市民化的系統制度改革為核心，建立現代公平公正的社會秩序和制度環境，促進社會和諧，增強所有進入城市發展的人的歸屬感和認同感，激發人們內在的創造力和主動精神。這是提高城市化質量的主要內容，是以人為本的新型城市化的最核心內容，是中國贏得可持續發展不竭的動力源泉。

此外，葉裕民建議，應當以人文社會環境而不是廉價土地吸引企業，以企業發展擴大就業，以就業吸引新的人口進入城市，為新型城市化奠定經濟基礎，避免“空城”的產生。在招商引資過程中，要注意公平對待中小企業和民營企業的發展，他們是最富有活力和就業吸納能力的企業，目前他們的發展條件往往比大型國有企業和外商投資企業要差得多，不僅貸款困難，而且工業用地的招、拍、掛主要落在中小型民營企業身上，還要受到地方政府經常性的干擾和收費。

“民營企業好比野草，給點陽光就燦爛，政府的政策效應會遠遠高于一般大型國有企業。對于地方居民而言，民營企業具有親和力，是解決地方就業和促進社會穩定的重要載體；如果說外商投資和大型國有企業是樹干，中小型民營經濟則好比茂密的枝葉，使得一個城市顯得繁榮而富有活力。”葉裕民用生動的比喻闡述了扶持民企在新城區建設中的重要意義。

來源：2013年9月2日《中國經濟時報》