探索公安行政復議制度完善之路

摘 要：公安行政復議制度是公安機關解決行政爭議的“解壓閥”和規范公安行政執法的“有力杠桿”。但隨著社會法治的發展，公安行政復議工作凸顯出了一些不可忽視的問題。本文從當前公安行政復議工作存在的問題出發，構建公安行政復議制度完善之路。

關鍵詞：行政復議 聽證程序 證據收集 回避制度 合理性審查

行政復議制度已在我國施行了二十余年，公安行政復議作為行政復議制度的重要組成部分，是公安機關解決行政爭議的“解壓閥”和規范公安具體行政行為的“有力杠桿”。公安部為健全公安行政復議制度，先后制定了《公安機關辦理行政復議案件程序規定》等規章及規范性文件，促進了公安復議工作的有效開展，一定程度上加強了公安行政執法的規范性。但隨著社會與法治的發展，公安行政復議工作存在的問題日漸顯現。

一、 公安行政復議制度存在之問題

（一）復議程序簡單，規定缺乏操作性

行政復議制度以書面審查為原則，但書面審查缺乏對案件的直觀了解，審查程序過于簡單，需要調查取證與聽證程序補足其缺陷。然而《公安機關辦理行政復議案件程序規定》[1]雖然規定了“可以”調查取證和聽證的情形，卻賦予復議機構較大的自由裁量權，且對調取證據和聽證的程序規定過于原則化，導致以下問題：

1、證據收集不全面

當事人為趨利避害，在復議中可能僅提交利己的書面陳述及證據，其陳述和證據有片面性。如果公安復議機構濫用對調查取證的自由裁量權，省略本應進行的調查取證程序，可能致使案件的證據收集不全面。

2、聽證程序啟動率低

聽證程序是補足書面審查缺陷的重要途徑，但因沒有強制規定，進行聽證的案件數量有限，一些復議機構為求迅速結案，不啟動聽證程序，即使進入聽證也因程序規定簡單而操作不規范，難以保證程序公正的實現。

（二）當事人權益缺乏保障，復議過程喪失透明度

1、知情權缺乏保障

行政復議中，除了涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的案件，申請人、第三人有查閱被申請人的書面答復、作出具體行政行為的證據及依據的權利。但實踐中，申請人、第三人因缺少法律知識而對此項權利不甚了解，加之一些公安復議機構不主動告知，此項知情權難以保障 ，致使申請人及第三人喪失全面了解具體行政行為證據、依據的機會，有悖于公正、公開原則。

2、申請回避權缺乏保障

如果公安行政復議案件的辦案人員與當事人存在利害關系，可能影響復議結果的公正性。在實踐中，由于復議程序透明度不足，申請人、第三人對辦案人員的身份并不知曉，無法行使申請回避權，這會讓外界對復議決定的公正性產生嚴重懷疑。

（三）復議機構審查不嚴，監督功能弱化

一些辦案人員對程序證據以及法律依據的審查不嚴，只要被復議行為事實認定清楚、證據充分，就予以維持；一些辦案人員的審查重點集中在具體行政行為的合法性上，忽略了合理性的審查，弱化了公安行政復議制度規范下級公安機關行政執法的監督功能。

二、 公安行政復議程序存在問題之原因

（一）法律規定與制度建設的因素

構成現行公安行政復議制度的《行政復議法》、《行政復議法實施條例》、《公安復議程序規定》等法律規范都已實施超過10年，卻無任何修改，公安行政復議在制度設計上的缺失逐步顯現：

1、復議程序制度的缺陷

公安行政復議的程序規定總體上趨于原則化，缺少保障申請人及第三人陳述申辯、查閱案卷等知情權的具體規定，對聽證程序缺乏系統化規定，沒有建立復議回避制度，沒有健全包括舉證質證、調查取證在內的證據制度。

2、合理性審查標準不明。

合理性即要求具體行政行為無明顯不當，《公安復議程序規定》將公安具體行政行為的明顯不當界定為“被申請人作出的具體行政行為與其他同類性質、情節的具體行政行為存在明顯差別”，雖然比《行政復議法》中“內容適當”的規定詳細，但仍是泛泛而論，如何判斷具體行政行為的合理性是公安行政復議工作的難題。

（二）人員配備與硬件建設的因素

1、辦案人員不足

在警力缺乏的地區，公安機關的法制部門內沒有專門的行政復議科室，也沒有專門審查復議案件的辦案人員，辦案能力有待提高，這是及時進行調查取證及聽證的重大障礙，影響了辦案質量和效率。

2、硬件建設落后

多數基層公安復議機構的辦案經費緊缺，外出送達、調查取證的交通工具配備不齊，復議機構的辦公場所緊張，辦公、接待、聽證場所無法分開，客觀上影響了復議程序的順利進行。

三、完善公安行政復議制度之思考

（一）完善制度建設，填補法律空白

針對公安行政復議制度的法律缺失，應當修訂法律規范，建立健全以下制度：

1、健全書面審查與聽證相結合的制度

（1）公安行政復議案件仍以書面審查為原則，但應提高復議案件聽證的比例，限制復議機構對聽證的自由裁量權，對于當事人要求聽證、案情重大復雜、涉及行政賠償等類型的案件必須聽證。（2）健全聽證程序。聽證程序可參照行政訴訟的庭審程序來操作：受理后告知當事人申請聽證的權利，聽證前通知當事人聽證的具體事項；聽證應經過陳述申辯、舉證質證、辯論等類似庭審的程序，制作聽證筆錄，由當事人簽字后存檔。充分運用聽證程序，有利于復議機構全面查清事實，有助于當事人通過聽證時面對面的對話消除敵對情緒，復議機構可根據聽證情況適時進行調解，發揮行政復議化解矛盾的作用。

2、健全復議證據制度

“證據是法律程序的靈魂，離開證據的證明作用，任何精巧的法律程序都將會變得毫無意義。”公安行政復議程序的公正需要以下健全的證據制度：（1）健全調取證據制度。復議機構遇到《公安復議程序規定》第52條之情形應當調查取證，調取的證據應向當事人出示，聽取其意見。（2）健全舉證質證制度。復議機構受理案件后，應向當事人送達舉證通知，指明舉證范圍、舉證期限以及逾期舉證的后果；當事人提交證據后，應組織當事人交換證據并質證，質證可以現場進行或由當事人提交書面質證意見，經過質證的證據方能成為定案依據。

3、健全復議回避制度與知情權保障制度

（1）辦案人員應當回避的情形可參照行政訴訟中關于回避的規定。案件受理后，復議機構應將辦案人員身份情況及申請回避權告知當事人，若當事人申請回避，復議機構應審查回避理由，并做出決定送達當事人。（2）在受理案件后，復議機構應將查閱案卷知情權告知申請人和第三人，如果申請人及第三人提出閱卷要求的，復議機構應在5個工作日內安排，如因涉密不能閱卷的，應向當事人說明。

4、細化合理性審查的標準

為便于公安行政復議的實踐操作，合理性原則審查標準可以從三方面細化：（1）認定事實的合理性標準——被復議行為對案件事實定性合理。如在公安行政處罰中，公安機關享有界定何為“情節嚴重”的自由裁量權，復議審查時須以同類案件為標桿，考慮情節定性的適當尺度，若復議案件與同類案件相比，定性尺度相差過大或處罰畸輕畸重則為不合理。（2）程序的合理性標準——被復議行為不存在程序不當，程序不當主要表現為：第一，給相對人設置不合理的期限，使其無法充分行使權利或完全履行義務，如給予相對人過短的舉證期限，致使其無法充分提交證據；第二，法律沒有規定明確期限時，被申請人不適當的拖延作出某種行為，如要求履行法定職責的案件中，被申請人無正當理由延遲履行職責；第三，被申請人采取并非必要的不適當方式，損害相對人的合法權益，如交警部門在交通管理處罰過程中，在無必要的情況下，采取了不適當的強制措施扣留相對人車輛。（3）法律適用的合理性標準——被復議行為無法律適用不當。法律適用不當主要體現為：第一，被申請人沒有合理選擇法律依據。當相對人的行為同時違反多部法律規定，被申請人因不正當目的或不正當考慮選擇了不適當的法律規定作為具體行政行為的依據；第二，被申請人對法律規定進行不適當的擴大或縮小解釋，違背了立法目的。

（二）逐步建立網上辦案系統，實現便民、高效、透明化

公安行政復議網上辦公系統需要具備以下三方面功能：

1、復議法律知識教育功能

網上辦案系統可以將公安行政復議的立案條件、受案范圍、申請期限、處理程序、當事人的權利義務等法律知識作為一個板塊，便于公眾瀏覽，既便民高效又能實現普法教育效果，有助于增加公眾對公安行政復議制度的信任度。

2、復議案件網上立案功能

網上立案可按以下步驟：首先，申請人閱讀立案須知，選擇申請復議的案件類型；其次，由申請人發送復議申請書電子版，并上傳具體行政行為決定書、申請人身份證明等證明符合立案條件的原始材料圖片；第三，申請人填寫電話、郵箱等聯系方式，便于日后通知送達。建立公安復議案件的網上立案系統需要一個成熟的網絡條件，其建立前提是網絡保密工作必須到位，可以考慮先在條件成熟的地區設立試點，然后向全國普及。

3、網上送達及權利告知功能

網上送達及權利告知可采取發送郵件的方式，由于這不是法定的送達和告知方式，須慎重采用，在程序上應征得當事人的同意。且為避免當事人因延遲查看郵件等因素而延誤行使權利，辦案人員應及時電話通知當事人查看郵件。可以采取網上送達及權利告知的材料主要是一些程序上的通知書或當事人權利義務的告知書，并非所有材料都能采用網上送達，如復議決定書必須書面送達，以便當事人行使訴權。公安行政復議案件實現網上送達及告知，將減輕當事人為領取材料來回奔波的負累，減少辦案人員外出送達的頻率，有效緩解復議機構辦公資源緊張、人力不足的問題。

（三）完善機構配置，加強隊伍建設

完善的機構是公安行政復議工作的基礎，優質的隊伍是復議工作的有生力量，基礎不穩，力量不足都無益于公安行政復議工作的健康發展。因此完善機構設置與加強隊伍建設是當務之急，可從以下方面著手：

1、設立公安行政復議專員。向社會招募通過司法考試、具備行政復議專業知識的法律從業人員，篩選后，由各級公安機關負責人提名，由本級人大常委會任命行政復議專員，專門從事公安行政復議工作，獨立承擔辦案責任，既能充實復議機構的辦案力量，又可保證復議審查的專業化。

2、保障復議機構的辦公設備配置及人員配備。盡可能給復議機構配備聽證室及辦案交通工具，若條件艱苦無法配備，也應為復議機構臨時使用其他辦公設施提供方便。保證公安行政復議機構辦案人員的數量，定期對辦案人員進行培訓和考核，提高辦案人員的辦案能力。

公安行政復議制度的改革與完善是中國法治建設必然的選擇，但每一次改革都是嶄新的探索與嘗試，本文對完善公安行政復議制度的探索還有待于實踐的檢驗，望能有拋磚引玉之效。

注釋：

[1]以下簡稱《公安復議程序規定》。

參考文獻：

[1]陳遠良：《關于公安行政復議工作的思考》，http：//www.jxfazhi.gov.cn/2012-4/2012423164337.htm

[2]章劍生：《行政程序法基本理論》，北京法律出版社2003版，第231頁。

[3]李文忠：《行政復議程序中對具體行政行為合理性審查的實證分析》，http：//www.jsfzb.gov.cn/art/2012/4/5/art_76_24462.html

作者簡介：林凡惠（1983.6.20-），女，西南政法大學憲法與行政法學，現為廣西警官高等專科學校教師。