土地儲備和一級土地開發(fā)項目審批

趙悅

問：請問要進(jìn)行土地一級開發(fā)需要去哪些部門辦理什么手續(xù)？如何辦理？

答：土地儲備和一級開發(fā)，（以下簡稱土地儲備開發(fā)）是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設(shè)用地，并組織實施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為。

土地一級開發(fā)是實施土地儲備的環(huán)節(jié)，由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地，鄉(xiāng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件。土地一級開發(fā)完成后的土地納入土地儲備庫。

土地一級開發(fā)的主體按類型通常可以分為三類：

（1）政府作為開發(fā)主體。即土地一級開發(fā)所需的全部費(fèi)用和風(fēng)險均由政府承擔(dān)，而且政府也同時享有土地開發(fā)的所有收益。在這一前提下，當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾聿块T或者土地儲備中心負(fù)責(zé)一級開發(fā)項目的運(yùn)營，代表政府，統(tǒng)籌管理開發(fā)中的各項事宜。政府作為土地一級開發(fā)的主體，可以便捷地調(diào)集項目開發(fā)的各類資源，還能加強(qiáng)政府對城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而提升政府本身的招商引資力度，有利于開發(fā)后土地的順利上市。

（2）企業(yè)作為開發(fā)主體。在由企業(yè)作為開發(fā)主體的情況下，政府僅負(fù)責(zé)前期城市規(guī)劃的頒布、土地利用規(guī)劃的編制和土地利用政策的制定等宏觀事務(wù)，具體開發(fā)項目的運(yùn)作模式、融資渠道、施工建議、經(jīng)營管理等都由企業(yè)獨(dú)立完成。企業(yè)作為開發(fā)主體，資金由企業(yè)投入，政府可以大大減輕財政負(fù)擔(dān)，同時可以提高土地開發(fā)方面的工作效率，有利于土地一級開發(fā)的市場化運(yùn)作。相應(yīng)的，政府需要給予企業(yè)一定的開發(fā)收益，用于支付土地開發(fā)的成本和開發(fā)企業(yè)合理的利潤。

以企業(yè)為土地一級開發(fā)主體，北京的情況較有代表性。北京市頒布了《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》、《北京市土地一級開發(fā)項目招投標(biāo)暫行辦法》等文件，明確規(guī)定土地儲備機(jī)構(gòu)可以通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)土地開發(fā)具體管理。通過招標(biāo)方式確定開發(fā)企業(yè)后，土地儲備機(jī)構(gòu)與中標(biāo)開發(fā)企業(yè)簽訂土地一級開發(fā)委托協(xié)議，由中標(biāo)企業(yè)負(fù)責(zé)實施土地一級開發(fā)工作。同時，開發(fā)企業(yè)的利潤率被限制在8%以內(nèi)。

（3）政府（指當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T或者土地儲備中心）和企業(yè)共同作為開發(fā)主體。當(dāng)政府缺乏土地開發(fā)資金或管理經(jīng)驗的時候，可以選擇政府共同作為開發(fā)主體，一起負(fù)責(zé)整個開發(fā)項目的運(yùn)作實施。這種投資主體確定的實質(zhì)是由于雙方共同入股參與土地開發(fā)而設(shè)立的，并按照各自投資股份的比例來合理分配未來的土地開發(fā)收益和投資風(fēng)險。例如蘇州新加坡工業(yè)園設(shè)立時進(jìn)行土地開發(fā)，就是按照政府和企業(yè)共同出資、政府主導(dǎo)、企業(yè)建設(shè)、責(zé)任共擔(dān)、收益共享的原則進(jìn)行的。

除了政府直接出資與企業(yè)合作外，通過直屬國有投資公司融資合作也是常見的一種方式。政府以土地等資源注資設(shè)立國有投資公司，投資公司以自身的名義對外合作，這種模式在城市基礎(chǔ)建設(shè)中已經(jīng)比較普遍。在土地開發(fā)方面，由于政府壟斷了土地開發(fā)資源，因此這種間接合作模式可以避免一些行政與市場行為的交叉，既能實現(xiàn)政府意圖，又符合市場規(guī)律。

市轄區(qū)人民政府和各類開發(fā)區(qū)管理委員會不能作為國有土地的出讓主體，對市轄區(qū)人民政府能否作為國有土地的出讓主體問題，依據(jù)《國家土地管理局<對出讓國有土地使有權(quán)有關(guān)問題請示的答復(fù)>》（1991國土函字第71號），《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中的“市、縣人民政府”，所指“市”包括全國各級市；所指“縣”，不包括市轄區(qū)。對開發(fā)區(qū)管理委員會能否作為國有土地使用權(quán)出讓主體的問題，國土資源部認(rèn)為，開發(fā)區(qū)管理委員會不具備土地使用權(quán)出讓的主體資格。綜上，國有土地使用權(quán)出讓的主體依法限定為市、縣人民政府的土地管理部門，市轄區(qū)人民政府和各類開發(fā)區(qū)管理委員會不能作為出讓主體。

開發(fā)主體的土地一級開發(fā)項目一般不涉及到并聯(lián)審批，流程相對簡單，主要涉及以下手續(xù)：

第一步，到規(guī)劃部門辦理《建設(shè)項目規(guī)劃條件》，材料齊備，受理后需要20個工作日拿到批復(fù)。

第二步，到國土部門辦理《建設(shè)項目用地預(yù)審》，這個手續(xù)大約需要10個工作日。

第三步，到發(fā)改委辦理項目核準(zhǔn)，這個過程需要15個工作日。

第四步，到國土部門辦理征地許可，需要16個工作日。如果涉及到征占用林地還需到園林綠化部門辦理征占用林地許可證。

第五步，到國土部門辦理建設(shè)用地批準(zhǔn)書、國有土地使用證（儲備），約15個工作日。

第六步，到交通部門辦理交通影響評價審查，需要20個工作日。

第七步，到規(guī)劃部門辦理建設(shè)項目供地規(guī)劃條件，需要20個工作日。

最后，開發(fā)完的土地由國土部門組織入市交易。

辦事流程見下圖。