鐵道部前世今生

李珊珊

鐵道部前傳

這次被撤銷的鐵道部是個與共和國同齡的機構，但中國人對鐵路的夢想卻是由來已久。中國歷史上的第一任鐵道部部長是孫中山。1912年，孫中山辭去臨時大總統，提名選舉袁世凱為繼任人后，就開始籌劃修建鐵路，在他看來“交通為實業之母，鐵路為交通之母”。

1928年，南京國民政府成立鐵道部。1932年，通過了中國的第一部《鐵道法》。考慮到鐵路對國計民生以及國家安全的重要意義，這部《鐵道法》的第一條寫著：“凡關系全國交通之鐵道以中央政府經營為原則。”

中國共產黨也同樣認識到了鐵路的重要意義。解放戰爭時期，為了保障解放軍大規模移動的能力，1948年，在東北人民解放軍護路軍的基礎上，吸收東北各鐵路局1200名鐵路員工為技術骨干，再補入一些軍人，成立了第一支鐵道部隊——東北人民解放軍鐵道縱隊，這就是后來鐵道部的前身。

當時的口號是“解放軍打到哪里，鐵路就修到哪里。”

鐵路王國的崛起

1949年，新中國成立，鐵道部同時成立。它的依據是9月27日舉行的中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第十八條規定：設置中央人民政府鐵道部。

鐵道部是中華人民共和國政府成立最早的部門之一。自成立之初，較之其他同級部門，鐵道部就享有很高的獨立性，組織管理自成體系，機關設置也很龐雜。到1952年，鐵道部就包含一個辦公廳和28個廳局司級機關，在這些司局中，除了專注修建鐵路的車務局、機務局、機車車輛制造局、機車車輛修理局，還包括職工生活供應局、衛生局、教育局、公安局等司局。

當時的鐵道部已經有了一個小社會的雛形，不過，這種形式在當時以蘇聯為范本的中國并不罕見。事實上，距離后來被稱作“國中之國”的鐵道部，當時的鐵道部還有幾步要走。

鐵道部成立前期，主要任務是搶修全國范圍內因第二次國共內戰遭到嚴重破壞的鐵路系統，改造病害嚴重鐵路，提高鐵路運輸安全，并盡快恢復鐵路運輸，為經濟建設提供可靠的交通保障。舊鐵路檢修了一遍，就該建新線路了，新的鐵道部完成的第一條鐵路是成渝鐵路，那是在1952年，第一個五年計劃的頭一年。到1957年新中國第一個五年計劃結束，已經建成了干支鐵路線6100公里——這個長度今天看來雖然不足一提，但在當時，這個數目幾乎有解放前五十多年建成的鐵路線總長度的1/4。

1960年代，因為“文革”，鐵道部曾經遭遇過一些動蕩。1967年，中共中央和國務院曾決定對鐵道部和全國鐵路實施全面軍事管制。1970年7月，鐵道部、交通部和郵電部郵政部曾合并成立了新的交通部。到1975年的人大四屆一次會議，鐵道、交通兩部才重新分立。

改革開放之后，鐵道部真正變得像一個王國一樣完整。1984年，軍隊中的鐵道兵兵種撤銷，鐵道兵部隊并入鐵道部，鐵道兵各師分別改稱鐵道部各工程局。至此，鐵道部將全國鐵路設計、修建、維護和運營的權力全部收入囊中，并幾乎擁有了獨立的司法權、軍事權，鐵路職工最多時達320萬人。

集權的優勢與弊端

1970年代末，國家體制改革，國企們，尤其是那些過去的軍工企業開始日漸市場化，而鐵路王國“集中力量”辦大事的能力，以及這種能力伴生的種種弊端也日漸呈現。

從1990年代開始，要求打破鐵路壟斷、引入民營資本的呼聲就開始了。當時的高層曾試圖對鐵道部進行分拆，實行政企分開，但由于擔心改革幅度過大可能影響鐵路的安全和正常運營，改革方案未能實施。不過，這個體制帶給鐵路交通的種種不足卻日漸涌現。

比較突出的一個問題是春運。1989年，隨著改革開放的進一步發展，首個民工潮開始，“春運難”的問題也開始日漸凸顯。最初，鐵道部的應對方法是，春運期間票價上浮。這個措施迅速引起了質疑，批評者認為，春運期間的漲價應被視為一種壟斷行為——在絕大多數鐵路線路上都只有一個企業在運營，淡季時并沒有降價，所以，火車票根本不是根據市場變化而變化的。到2007年，鐵道部承諾：春運期間，客票價格不再上浮。然而，春運的“買票難”和擁擠問題依舊。

也是從1990年代開始，因為來自公路和民航的激烈競爭，鐵路客流量不斷下降，鐵道部開始面對客運的虧損。為了提升鐵路客運的競爭力，鐵道部開始了大規模提速。

提速前的1993年，中國鐵路的平均時速僅為48.1千米/小時。1997年，第一次大面積提速，平均時速提高至54.9千米/小時，最高時速可達140千米/小時。1998年國慶節，中國鐵路又進行了第二次大面積提速，這一次，最高時速被提升至了200千米/小時。兩次提速后，1999年，鐵路運輸成功實現扭虧為盈。

之后的14年間，鐵道部又進行了4次大面積提速，最后一次大面積提速是發生在2007年4月，這次提速后，旅客列車時速可達200-250千米/小時，達到了國際上鐵路既有線提速改造上的最高水平。此后，中國鐵路幾乎終結了在既有路線上再提速的努力，著眼于建設高速客運專線，使其最高時速達到350千米/小時。

無疑，鐵路的提速給旅客帶來的應該是便利，當時的美國《波士頓環球報》曾稱：“高鐵是中國最高調的基礎設施之一，與太空計劃并駕齊驅，意在展示這個國家蓬勃發展的經濟和技術能力。”但即使在對鐵路提速最熱烈的贊美中，也曾有媒體指出：火車大提速導致了大批縣級小站的消失，居民出行變得困難。

與時速提升伴生的還包括事故頻發。其中，最令人震驚的是2011年的“7.23甬溫線特別重大鐵路交通事故”，鐵道部因此成為眾矢之的。

撤銷鐵道部是反腐之舉？

根據國家安全監管總局發布的“7.23”事故調查結果，事故暴露出的各有關方面主要問題包括：“通號集團及其下屬單位在列控產品研發和質量管理上存在嚴重問題”，“鐵道部及其相關司局（機構）在設備招投標、技術審查、上道使用上存在問題” ……最終，事故的主要責任人被認為是：原鐵道部部長劉志軍和原鐵道部副總工程師張曙光。事實上，劉已在2011年2月因涉嫌嚴重經濟問題被立案處理。

被調查前，2003年開始擔任鐵道部長的劉志軍曾被認為是中國鐵路“跨越式發展”的代表人物，一位頗具鐵路王國特色的官員。劉落馬后，一部分聲音指出，劉在推進高速鐵路發展方面“非常厲害”，對于談判、貸款、向國家要錢都很積極；另一部分則是關于他個人獨斷的做事風格，以及把收入都用來修鐵路，導致鐵路職工待遇長期不佳。

不過，在劉案發的2011年，更多的批評聲音則希望“劉志軍案能成為一個突破口，促使有關方面下決心推進鐵路體制改革”。

在當時的一次采訪中，北京交通大學交通法研究所所長張長青表示：鐵路系統腐敗頻發，在于壟斷和封閉，“鐵路部集中了‘公檢法軍事多個系統，對外開放先天不足，外部監督根本進不去。且由于鐵路建設多是大項目，涉及資金數額巨大，一些官員在鐵路建設過程中經不起誘惑，容易進行利益交換……”

本次的鐵道部撤并方案非第一次針對鐵道部的方案，在2008年的上一輪大部制改革中，曾有過將鐵道部并入交通部的方案，卻因為劉志軍的游說，考慮到鐵路對國計民生的重要性，當時的改革方案流產。

今年3月，鐵道部撤銷后，英國《每日電訊報》的評論寫道：中國的鐵道部是世界上體制最龐大的機構，擁有210萬員工以及自己的法院和警察，但該部門腐敗問題十分嚴重。最終，他們認為，撤銷鐵道部是一項反腐之舉。