英法美大部制改革路徑借鑒

許耀桐

西方國家大部制改革基本上都以漸進穩妥為取向

我國2008年的第六次政府機構改革，機構數在總量上只減少了1個，而沒有急切、貿然地大量整合部委，畢其功于一役，這顯然表明了，我們的大部制改革選擇的是一條漸進穩妥的改革路徑。我國大部制改革選擇了一條漸進穩妥的改革路徑，也是對西方各國推進大部制改革方略的借鑒。實行大部制，是當代世界各國政府改革的一種必然趨勢。西方國家是如何建立大部制的？英國、法國、美國等國家雖然所走的道路不盡相同，但基本上都以漸進穩妥為取向，避免造成急劇猛烈的動蕩。

英國——切香腸式。英國自二戰后政府機構設置不斷增加，到1951年時，內閣部門共達27個，此后開始進行機構調整。上世紀60年代后期，英國開始在內閣中組建了被稱為“超級部”的大部門，擴大業務管轄范圍，將多種內容和有聯系的事務交由其管理。如將國防部、陸軍部、海軍部和空軍部合并為國防部，將國家保險部、撫恤部和國家救濟局合并為社會保障部，將海外發展署合并到外交和聯邦事務部。后來，機構改革進一步向跨領域整合發展，如1968年將衛生部與社會保障部合并為衛生和社會部，1970年將貿易部與技術部合并為貿易工業部，2001年將農業、漁業和食品部與環境、運輸和地區部合并，組成環境、食品和農村事務部。經過歷屆內閣的不斷調整，到2007年布朗內閣時，政府核心機構共19個。英國的大部制改革的漸進過程，好像切香腸一樣一段段的切，使機構一個個地逐漸減少。

法國——零敲碎打式。法國二戰后的政府機構多達29個，此后每一屆新政府上臺，都會對原有的部門設置進行磨合調整。最終，總理內閣的部門數量基本上按照大部制的要求，保持在15至20個之間。其中，外交部，國防部，內政和國土資源部，經濟、財政和工業部，國家教育、高等教育和研究部，青年、體育和聯絡部等常規政府部門變化不大。除此之外，根據管理需要，每屆政府會進行調整合并，重新編出一些新部門來，與之相應的部長級代表和國務秘書也隨時出現擴編或縮減的可能。例如，2005年德維爾潘任總理時，其領導的內閣就多達30多個部長，2007年菲永任總理后就急忙進行“瘦身”。法國大部制改革的漸進過程，可以稱之為零敲碎打式。

美國——漸變整合式。美國建國初期，聯邦政府只有3個部門。隨著經濟社會的不斷發展和管理事務的增加，政府的職能范圍也隨之日漸擴張。到20世紀末，聯邦政府共設有14個組成部門。按照大部制機構數量的要求，美國聯邦政府的機構總數雖然一直沒有“超標”，但它沒有放棄對大部制的摸索整合。二戰后，美國先后將陸軍部、海軍部和空軍部合并為國防部，設立衛生、教育和福利部，住房和城市發展部、運輸部、能源部等部門，以同領域整合為主。2003年，美國新組建的國土安全部，進行了更大的跨領域整合，將22個聯邦機構合并進來，組成一個超級大部門，使聯邦政府的部門總數達到15個。美國大部制改革的漸進過程，可以稱之為漸變整合式。

中國大部制改革關鍵要避免零敲碎打，加強通盤謀劃

現在，在堅持走漸進穩妥的大部制改革之路面前，顯然人們已經形成共識，這是用不著多贅言語的。問題在于，我們究竟應該如何理解漸進穩妥的表現方式，漸進穩妥的表現方式究竟還有哪些？不錯，“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”，堪稱為漸進穩妥的表現方式，它們確實能夠收到一定的務實穩健的成效。但是，這樣的漸進穩妥表現方式難道就是最好的表現方式嗎？除了這樣的漸進穩妥表現方式之外還有沒有其他的表現方式呢？這就是我們當下重新思考大部制改革路徑選擇亟待討論的兩個重大問題。

問題之一，“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現方式就是最好的表現方式嗎？

顯而易見，“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現方式并不是最好的表現方式，它們有著明顯的缺陷。一個缺陷是，它過多地關注于機構改革的局部和細節之處，而沒有整個大部制改革的明確目標和通盤規劃。實施這樣的改革之后，往往留下一定的弊端，甚至造成反彈。例如，美國曾把教育部和衛生部、福利部合并在一起，但1979年后又拆分為教育部、衛生和公共服務部；我國在2008年進行國務院機構改革時，新組建了交通運輸部。當時將國家民用航空局和國家郵政局并入交通運輸部管理。但是，這樣的“大交通”部門整合，遷就于種種矛盾關系，卻沒有將鐵道部整合進來，留下了敗筆。

另一個缺陷之二是，它給人們釋放出了這樣強烈的信號，大部制改革用不著做過多的考慮，眼前好改的就先改，怎樣好改的就怎樣改，似乎大部制改革可以成為隨心所欲的率性之作。還以2008年我國大部制改革為例，政府方面缺乏真正的研究深度和力度，片面地認為，大部制改革僅僅就是把機構減少、合并就得以完成了，并沒有從內在機理去分析大部制結構，以至于大部制改革成為走過場。這其實有為改革而改革，難免臨陣磨槍、倉促上陣的味道。

問題之二，除了“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現方式之外，我們還有沒有其他的漸進穩妥的表現方式呢？

毫無疑義，除了“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現方式之外，我們還有其他的、而且可以說是更好的漸進穩妥表現方式。這樣更好的、穩步推進大部門制改革的方式是，我們按照大部制的改革原則和目標，經過反復探索和研究，做出一個通盤的考慮，確定我們究竟要搞多少個部，為此，可以提出若干個改革方案，進行比較分析。對于大部制改革，我們應該有一個站位很高的全面謀劃，經過對幾個備選的改革方案進行反復討論和思考之后，選擇一個優化的改革方案。這樣的過程可能需要持續兩三年，甚至三四年之久。在實施改革方案之前，我們還需要搞一些試點，積累經驗，然后一下子推開，整體推進，統一實行大部制改革。采取這樣理論和實踐相結合的改革方式，才是穩妥的、全盤的大部制改革的最佳路徑選擇。

眼下即將進行的2013年第七次國務院機構改革，按照大部制改革原則，也還是只動幾個部委，幅度比較小，充其量只能算是微調，仍然屬于切香腸和零敲碎打的改革方式。這樣的改革方式固然也是我們所需要的，但是，與其說謹小慎微、零敲碎打，還不如通盤規劃、整體推進。事實說明，只在局部性上做文章，這一個5年整幾個部委，再下一個5年整幾個部委，政府職能就不可能很好轉變，改革也不可能完全到位。要說這是穩妥的話，其實也最不穩妥、最不科學。因為國務院有些部門實行了大部制改革，有些部門則沒有實行，還是小部制，這在國務院系統內部都沒能做到協調一致。行政管理的權能原則強調統一，統一才能增強效能，否則可能會造成很多問題。

因此，在2013年第七次國務院機構改革之后，下一步我們怎樣推進大部制改革，筆者以為，最關鍵的就是要避免零敲碎打，加強通盤謀劃。政府機構改革，最終目的就是通過整合而減少機構。但在改革的過程中，無論如何不能缺乏通盤考慮。中央一定要善于做頂層設計和總體規劃，選擇這樣的漸進穩妥發展路徑。

（作者為國家行政學院教授、博導，行政文化委員會副會長）

責編/馬靜 美編/石玉