公款消費：官員自己咋想？咋看？

重要結論

大多數黨政干部并不關注公務接待給自身帶來的好處，而是關注公務接待帶來的工作上的便利和升遷機會

83.9%的黨政干部認為公款接待處罰力度較小，加大對公務接待的處罰，能夠給官員們警示

85.2%的受訪干部對享受高規格公款接待感到愧疚

特邀專家：

北京師范大學教授、博導 王建民

北京航空航天大學教授 任建民

課題組成員：賈立政 陳陽波 杜鳳嬌 徐艷紅

顧智錦 張志強 吳 江

公款浪費歷來為民眾深惡痛絕，但近年來卻有愈演愈烈的趨勢。超規格的公務接待和名目繁多的公款浪費，給國家和社會帶來了不可估量的損失，也嚴重損害了黨的形象和聲譽；若不加以根治，將削弱群眾基礎、動搖執政根基。

十八大以來，中央相繼出臺了“八項規定”和“六項禁令”等嚴厲政令，習近平總書記也針對公款浪費現象作出批示，要求厲行節約、反對浪費。據人民論壇問卷調查中心的調查結果，對于中央近來干部作風轉變的號召，群眾最擔心的是“中央決心大，下面不落實，雷聲大、雨點小”。切實嚴格公務接待制度、杜絕公款浪費，根本就在黨政干部隊伍。因此，通過實證研究，深入了解黨政干部對公務接待和公款浪費現象的真實感受、想法和態度，就顯得尤為重要。

近日，人民論壇問卷調查中心針對干部群體，在全國范圍內就“公務接待與公款浪費”這一話題實施了問卷調查。本次調查自2013年1月20日起，至2013年2月7日止，共回收問卷4108份。受訪干部來自政府機關、國有企業、部隊等領域，遍布省、市、縣和鄉鎮等各個行政層級，在年齡分布、性別分布、受教育水平的分布上也較符合當前干部隊伍的現狀。

一，干部們認為公務吃喝的“功”與“過”無關私利

（一）黨政干部對公款接待帶來的工作上的便利更感興趣

我們假設人們從公務接待中可以獲得四類好處，即從吃喝本身中得到物質享受、得到他人的尊敬和羨慕、得到更多升遷的機會以及解決工作中的實際困難。我們將這4種好處設為量表的題目，將受訪者對每一好處的感興趣程度，從不感興趣到非常感興趣分為5個等級，并將每個等級的平均分加總，轉化為百分制進行分析（最低分為0，最高分為100）。結果表明，人們對于公務接待給自己帶來的“解決工作中的實際困難”和“得到更多升遷機會”比“得到他人的尊敬和羨慕”以及“得到物質享受”更感興趣。前兩者的得分分別為62.8和60.9分，后兩者得分為51.1和47.9分。可見，官員群體并不關注公務接待給自身帶來的好處，而是關注公務接待帶來的工作上的便利和升遷機會，這一點在其后的分析中得到了證明。

不同干部群體對公款吃喝帶來的好處的感興趣程度有所不同：首先，40歲以下的人比40歲以上的人更關心公款吃喝帶來的升遷機會，具體來說31-35歲之間的人最關心公款吃喝帶來的物質享受和升遷機會；56-60歲之間的人最關注公款吃喝能夠得到他人的尊敬或羨慕；46-55歲之間的人對于公款吃喝能夠幫助解決工作中的實際困難最感興趣。其次，不同地域的干部關心的事務也所有不同。直轄市的干部比省會城市、地級縣級城市和鄉鎮農村的干部對公款吃喝帶來的升遷更感興趣。最后，在所有職業中，事業單位工作者更關注于公款吃喝帶來的升遷機會，黨委、政府負責人更關心它能解決工作中的實際困難。對于公款吃喝帶來的各種好處，不同干部群體的關注點也不盡相同。他們對公款吃喝目的的看法，間接地反映出他們在官場上的價值觀和追求，而這其中有很多都是不值得提倡的，何況是通過高規格的公務接待得到滿足。因此“官場文化”的改變比公款吃喝本身更值得重視。

（二）黨政干部對公款浪費社會危害的擔憂大于對個人危害的擔憂

本調查列舉了8項公款吃喝可能帶來的危害，其中3項是對個人或家庭的危害，5項是對社會的危害。受訪干部對這8項危害的擔心程度進行排序后，我們并將這些排序賦予分值（即排在前的賦予更高的分值），轉化為百分制。結果發現，人們對于公款吃喝危害最擔憂的前4項依次是“不利于形成良好的社會風氣”、“浪費公共財政等資源”、“影響干部隊伍形象、造成群眾不滿”和“不利于社會公平”。這四者的得分在89-100分之間；而對于“傷身體”、“影響決策的質量和水準”、“影響家庭和睦”、“牽扯精力影響個人工作”得分僅在60-69分。因此，讓干部們看到自己的行為造成了哪些危害，能夠有效地促進其反思，使公款浪費的治理成效顯著。

二，官場生態決定了人們熱衷于公款接待

經常公款吃喝的干部往往表示，自己公款浪費的行為是“人在江湖、身不由己”，即工作性質的需要、官場文化的“熏陶”再加上懲罰制度的缺失都可能形成一種以公款吃喝為榮，或認為公款吃喝理所當然的心態。那么現實中工作的領導干部是否也會體會到這種“無奈”呢？

公款吃喝究竟給工作帶來哪些便利？調查表明，對于“通過讓本部門的人享受高規格公務接待的好處來回報或獎勵他們”的想法，有10.0%的人肯定會這樣想，28.8%的人大部分情況會這樣想，40.9%的人偶爾會這樣想，20.1%的人不會這樣想。其次，對于“在與其他單位的人談合作的時候，要組織高檔次的招待活動讓他們得到好處”的觀點，有11.5%的人肯定會這樣想，37.5%的人大部分情況會這樣想，40.2%的人偶爾會這樣想，10.7%的人不會這樣想。最后，對于“如果不組織一定規格的接待，就會失去本單位的面子”的觀點，有18.7%的人肯定會這樣想，30.7%的人大部分情況會這樣想，25.3%的人偶爾會這樣想，25.2%的人不會這樣想。也就是說黨政干部普遍在一定程度上認同公款吃喝為工作帶來了便利，起到了激勵員工、溝通感情和維護面子的功能。

仔細分析黨政干部的工作性質可以了解他們有上述看法的原因。我們讓受訪者對自己的工作性質做出判斷：即工作中更需要“專業能力或經驗”還是“人際交往或人際關系”，選擇這兩者的比例分別為55.4%和44.6%。將兩類回答的干部與對公款接待的認知做出對比：那些認為自己工作更需要“人際交往或人際關系”的受訪者更加認同公款吃喝犒勞下屬、給本單位爭面子的功能。可見，工作性質極大地影響了人們對公款吃喝的看法。很多人將工作餐視為必要的和理所當然的。這也在一定程度上說明了黨政干部中存在的不正之風。

除了對公款吃喝帶來好處的認知，人們對于公款吃喝、公務接待處罰力度的看法也有著不可忽略的影響。43.3%的受訪干部認為“由于公款吃喝受到處罰的可能性”較大，而大多數人，56.7%的人認為這種可能性較小；此外，16.1%的人“對于違反規定進行高規格公務接待的行為的處罰力度”較大，而絕大多數干部，即83.9%的人認為處罰力度較小。從這兩個問題的回答可以發現，人們認為公款吃喝的后果較輕，并不能因違反規定產生畏懼感。當官員們看到公款吃喝帶來的好處，而周圍的人并沒有因此受到處罰，自然會有很多人冒著“零風險”去享受公務接待的好處。因此，從根本上說，加大對公務接待的處罰，能夠給官員們警示，從而改變人們只有依靠公款接待才能維系關系，溝通情感的看法，形成良好的風氣。

三，從文化思想上讓人們認識到公款吃喝的不合理

正如受訪者所擔心的那樣，超規格的公款接待的蔚然成風不僅會污染官場生態，也會影響整個社會風氣和社會公平，使官員和普通百姓的世界觀發生變化，整個社會甚至會變得麻木。因此，整治公款接待，不僅要從制度下手，還要使全社會形成共識，為公款浪費的行為感到羞恥。那么，當前的領導干部對公務接待浪費是怎樣的看法？他們對個人價值的看法又如何？這樣的價值觀又如何影響到他們的行為作風呢？

首先，對于“個人通過貢獻晉升到領導崗位而享受到公務接待的各種好處，是對他應有的獎勵和回報”這種觀點，認為完全正確、基本正確、有一點道理和完全錯誤的比例分別為7.8%、27.7%、42.5%、22.0%。其次，認為“為更好地進行工作，應給予領導干部更多的信任、更大的自主權”完全正確、基本正確、有一點道理和完全錯誤的比例分別為11.1%、31.6%、39.6%、17.6%。領導干部對自身權力和權利的期待都較高，這樣的價值觀很可能成為他們從公務接待中獲取好處的理由。

對上述問題的看法明顯地影響了官員對于公款吃喝的態度。比如，對于享受高規格公款接待是否感到愧疚，在所有受訪者中，回答“愧疚”的比例為51.7%，而回答“愧疚，但是之后會給自己找適當借口”的比例為33.5%，總計達85.2%的受訪干部有愧疚心態；回答毫無愧疚的比例為14.8%。然而，那些對自身權力要求和個人價值期待較高的領導干部，對公款吃喝毫無愧疚的比例會更高。如，認為“享受公務接待是對個人應有的獎勵和回報”完全正確和基本正確的受訪者對享受高檔次的公款接待“毫無愧疚”的比例更高，分別為36.9%和22.2%，且與其他組的差異具有顯著性（Personχ2=149.76，sig.=0.000）。

由此可見，這種過高地強調官員和領導干部的權力，過高地看重領導者對社會的貢獻的觀念需要被糾正，它很容易導致忽視民眾智慧，漠視民眾權益的現象，造成領導干部和民眾的隔閡，甚至誘發集權主義傾向。此外，本次調查還發現，黨政干部中對于公款吃喝和其他方面的價值觀也存在不正確的看法，這可能成為領導干部作風存在問題的導火索。首先，對于“現在要想晉升，更多是靠上級領導還是靠群眾滿意”，大多數人，即58.1%的人認為是讓領導滿意，有42.3%的人認為是讓群眾滿意。認為晉升要依靠上級領導滿意的干部在工作中必然以讓領導滿意為“宗旨”，從而組織高規格的公務接待，不考慮浪費對于民生的影響；其次，對于造成中國公款吃喝盛行的原因，僅有15.9%的人認為“吃喝方面的享受確實誘人”，34.2%的人認為“吃喝被賦予了太多感情色彩，如友好、融洽、尊貴等”，也就是說把公款吃喝看作有面子、有社會地位的活動，甚至是一種榮耀；有49.9%的人認為“人們已經習慣把公務與吃喝聯系在一起了”，也就是說將超規格的公款吃喝看作一種常態。這些不正確的，甚至是可怕的觀念嚴重擾亂了社會風氣，是治理公款浪費中必須拔除的毒苗。

四，公務接待的審批程序不能過于繁瑣

有人認為應建立嚴格審批制度，以決定是否進行公務接待以及接待的規模規格。但黨政干部是最了解現實情況的人群，又有現實的利益牽涉在內，他們的意見往往決定了審批政策的實施效果。

對于審批制度的實施，我們羅列了3種可能的反對理由，并統計了受訪者對每一理由的支持程度：理由一，認為“審批程序既繁瑣又費時，根本不符合工作實際需要”這一觀點完全正確、基本正確、有一點道理和完全錯誤的比例分別為9.7%、26.8%、47.4%和16.2%；理由二，認為“進行審批的人不參與實際工作，根本不了解公務接待的必要性和好處”完全正確、基本正確、有一點道理和完全錯誤的比例分別為7.5%、25.8%、43.4%和23.8%；理由三，認為“如果審批制度嚴格，會使我、家人或下屬享受不到公務接待的好處”完全正確、基本正確、有一點道理和完全錯誤的比例分別為7.5%、35.7%、34.7%和19.2%。也就是說，有20%的人完全不贊同反對審批制度的上述理由，僅有不到10%的人完全贊同上述理由；而更多的領導干部，即60%左右的人對審批制度持保留態度：可見，多數人并不反對審批制度，但對于審批制度可能帶來的程序繁瑣、失去公務接待的好處等理由有所顧慮，因此在將來的制度設計上，應盡可能本著方便干部群眾的原則，讓審批制度落到實處。

五，建議：大多數干部認為公款吃喝受到懲罰的可能性較小，實際得到的懲罰也較輕，這是今后制度建設最應當注意的地方

基于“官場生態”和人們價值觀的復雜性，整治高規格的公務接待和公款浪費應當從多個方面著眼。首要的任務就是改變干部的價值觀、整頓“官場”風氣。當前，一些黨政干部存在著不正確的觀念，比如將升遷作為當官的目標，不以為民眾辦實事、為社會作貢獻為己任。這就使得領導干部熱衷于拉關系、跑路子，不以做實事為政績，而以讓上級享受高級的公款接待為首要任務。這一方面是干部的覺悟有待提高，另一方面也說明部分干部的作風不正給了下級干部錯誤的引導。因此，高規格的公務接待不僅不能成為干部升遷的依據，還應受到嚴厲處罰，正如習近平總書記講話指出，“各級黨委要把作風要求貫穿于干部培養選拔和管理監督全過程……使那些享樂思想嚴重、熱衷于形式主義、嚴重脫離群眾的干部，受到警醒和懲戒，用為民務實清廉的良好形象凝聚黨心民心。”

其次，整治公款浪費的制度設計要簡捷便利，并能夠保證落到實處。正如對受訪干部的調查所揭示的，他們在一定程度上擔憂審批制度不僅不能起到作用，反而會給正常工作帶來麻煩。事實上，在作風建設的一些領域，已經存在很多法規，但由于落實不力，這些制度反而成為某些官員吃拿卡要的借口，導致人們對反腐敗的相關制度沒有好感。制度的不落實，也不能起到威懾干部的作用。正如調查所揭示的，大多數干部認為公款吃喝實際受到的懲罰也較輕，這是今后制度建設最應當注意的地方。

最后，在體制上制定出部門合作更有效的方法。在現實中，展開部門合作往往會遇到很多阻力，甚至有些部門故意為難人，只有受到高規格的“禮遇”才會“通融”，這使得很多部門為了辦成事兒不得不用公款拉攏感情，從而帶壞工作風氣。可見，如果部門間能否坦誠合作真的取決于受到的“禮遇”，那么即使禁止了公款吃喝，也會滋生更多的腐敗行為。

（執筆：顧智錦）

責編/袁靜 美編/李祥峰