淺析我國地方立法聽證存在的問題及建議

楊迅

【摘 要】立法聽證是確保立法符合民意和保障公共參與立法的重要途徑。立法聽證制度進入我國地方立法以來取得了良好的效果，但是地方立法聽證制度在運行中出現的一些問題限制了該制度作用的進一步發揮。本文在分析這些問題的同時，提出了解決問題的幾點建議。

【關鍵詞】地方立法；立法聽證；聽證程序；制度化

立法聽證制度的設立在我國民主政治的發展進程中有突破性的意義，它不僅是我國政治生活民主化的表現，也是我國憲法規定的人民當家作主權利的進一步體現。全國人大于2000年3月15日通過的《立法法》明確規定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種方式?！币虼耍⒎犠C對我國立法而言，不僅僅是一種立法形式，更是一種實實在在的立法制度。

一、我國地方立法聽證存在的問題

從我國目前的立法聽證實踐來看，各地立法聽證的做法不統一，一些地方流于形式，其效果也不盡如人意，仍然存在不少問題。

1、地方立法聽證的依據不明確。我國《立法法》制定之前，地方立法聽證沒有法律依1據，僅僅是地方人大的探索和嘗試?！读⒎ǚā奉C布實施之后，地方立法聽證雖然有了法律依據，卻依然十分薄弱，因為《立法法》僅在第34條、第58條對聽證會做了規定，這兩條法律法規分別是對人民代表大會常務委員會和國務院在進行立法活動時的要求，其調節對象并不是針對地方立法機構的立法聽證活動。因此，針對當前狀況來說，我國地方人民代表大會實行立法聽證的法律依據實際上是比較薄弱和欠缺的。有的僅在地方法規中對立法聽證制度做出原則規定，還有的根本沒有制定關于立法聽證的規定或文件。

2、地方立法聽證的范圍不明晰。為了保證聽證制度的嚴肅性和規范化，明確聽證的范圍是十分必要的，而在地方立法實踐中，聽證范圍是一個難以確定的問題。從《立法法》相關規定的角度來看，地方人人大及常務委員會在進行立法時，可以參照《立法法》要求的立法程序?！皡⒄铡币辉~意味著，地方立法機關在立法過程中是可以存在一定的選取余地，也意指不一定要執行立法聽證。立法機關可以自由裁量到底怎樣根據實際情況實施立法聽證，在《立法法》這一含糊的規定條件之下，我國地方立法機關在開展立法聽證和擬定聽證法律法規的時候，各地聽證具有很大的隨意性，往往隨立法者的主觀意愿決定是否聽證。

3、聽證陳述人遴選問題。一項立法對各方利益的影響或大或小，或直接或間接，或暫時或長遠，所以各方對某項立法的態度和關注是不同的，同時由于維權意識和政治素質的差異，現行的聽證往往出現某一（些）利益方聲音的缺失。再者，由于涉及自身利益，各方都會想方設法盡可能的表達自身的聲音，壓制其他利益方的聲音，以達到控制聽證，最大程度的爭取自己的利益的目的，所以聽證參加人的廣泛代表性得不到較好保證。如立法部門工作人員總是希望能順利制定并通過法規，無形中會對那些可能提出反對意見的人產生抵觸。當這種觀點影響到聽證參加人的選擇時，聽證會就聽不到爭論的聲音，質詢方和答辯方的意見高度一致，猶如一場聽證演出。

4、地方立法聽證的結果處理不合理。目前的地方立法聽證，總體上更偏重于聽證的民主性功能，對聽證結果的處理卻不夠重視，對如何采納聽證結果、處理陳述人意見等都沒有明確的規定。有的地方只是對聽證記錄進行簡單整理，沒有客觀、真實地反映出聽證會上各方代表提出的意見和建議；有的先決策后聽證，法規草案原計劃怎么改還是怎么改，對聽證意見沒有給予應有的尊重和考慮，聽證淪為形式，沒有發揮應有的效果。在實踐中很多地方立法聽證“聽而不證”，對聽證結果置若罔聞，立法聽證制度流于形式，這樣大大的挫傷了群眾參與立法的熱情，損害了立法的質量和權威，也影響了聽證制度的在地方立法中的地位。

二、對完善我國地方立法聽證制度的幾點建議

實踐證明，立法聽證制度對于擴大公民參與立法，提高立法的民主性、科學性，增進立法的透明度具有十分重要的意義。如何進一步完善這一制度，需要我們在理論上和實踐上不斷加以研究和探索。

1、明確立法聽證的法律依據。為了解決地方立法聽證法律依據的模糊性問題，各地人大應當在遵循我國《立法法》原則性規定的前提下，盡快制定有關地方立法聽證的地方法規，使地方立法聽證工作具有明確的法律依據，真正走上法制化軌道，明確地方立法聽證的法律地位和具體內容。

2、在地方立法聽證范圍的確立上，可以遵循下幾項原則：（1）體現地方特色原則。我國各地區特色各異，政治經濟民族文化等都不完全相同，統一規定一個標準是不現實的。應當允許各地根據自身情況確定聽證范圍。（2）利益均衡原則。在不同利益沖突時，應進行利益權衡以選擇取舍，受益方應由適當補償受損方的損失。（3）經濟分析原則。應將聽證的成本與聽證所帶來的經濟和社會利益以及長遠利益進行綜合考慮，合理決定聽證是否應該舉行，避免簡單地以成本大于目前單一利益即不舉行聽證。

3、增強聽證陳述人的代表性。聽證陳述人最本質的特征就是他不僅僅站在他個人的立場發表意見，還代表他所在的那個群體發表意見。一般情況下，應當先厘清立法涉及的利益群體，然后才能在利益相關者中挑選代表，建議建立完善以下三種制度：一是推薦制度。充分發揮社團、行業組織、專業協會、學術機構和社會中介組織的作用，使它們真正成為政府與社會溝通與交流的橋梁，凝聚和提煉公眾訴求，表達意愿。二是公開報名遴選制度。目前，各地在聽證陳述人的選擇上一般會考慮聽證會報名的先后順序，報名人員的行業特點、專業知識背景等因素。但由于缺乏具體辦法，實際操作起來時難免出現簡單化、機械化、隨意性等問題。聽證陳述人的選取受領導意志、主觀因素等影響較大，所產生的聽證陳述人難以完全體現立法聽證制度所要求的不同利益群體的代表性。對此，可以采取由持相同或者相近觀點的報名人員相互推舉產生代表集中陳述意見的辦法，增強其發言的代表性。三是個別邀請制度。為了以防止強勢利益集團操縱聽證會，在聽證陳述人的遴選上，應充分考慮弱勢群體的利益訴求能力，對于一些專業性較強的法規，還可以邀請部分專家、學者從專業的角度獨立發表意見。

4、聽證結果的處理公開化、制度化。為了避免聽證制度的形式化，對聽證結果的效力作出明確的、有約束力的規定是必要的。應當重視聽證意見的消化吸收，將聽證效果落實到法規條文中，積極利用立法聽證成果，對聽證參加人發表的意見認真整理，形成聽證報告提交立法決策機構，作為立法決策的參考。為保證聽證結果的效力，可以以法律法規的形式對聽證結果處理的程序和方式以及相應的法律責任作出規定。建立決策機關的回應機制，即應對聽證報告中的合理意見予以采納，并付諸實施，同時對未采納的意見給予書面答復，說明理由?？傊?，應給予立法聽證結果高度地重視，以達到充分發揮立法聽證效能的目的，這既是立法聽證制度不斷完善發展的內在需要，也可以避免因聽證意見得不到應用而挫傷群眾參與立法聽證的積極性。

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