淺議大部制改革五年得失

王宇

摘要：從2008年3月至今，中國大部制改革實(shí)踐已有五年探索。作為中國行政體制改革的重要一環(huán)，大部制代表的是“精簡、統(tǒng)一、效能”型政府，是滿足現(xiàn)代社會(huì)多元發(fā)展需求的服務(wù)型政府。中國的全景發(fā)展現(xiàn)實(shí)表明，大部制改革不可能畢其功于一役，只能穩(wěn)中推進(jìn)，逐步完善。

關(guān)鍵詞：大部制 職能 權(quán)責(zé) 服務(wù)型政府

事實(shí)上，中國的機(jī)構(gòu)改革一直圍繞著“精簡機(jī)構(gòu)”、“轉(zhuǎn)變職能”和“理順關(guān)系”這三個(gè)核心問題展開，這包含了建構(gòu)服務(wù)型政府模式的理想。[1]可以說，大部制就是一種政府治理模式，理想的大部制是實(shí)現(xiàn)職能高度整合、機(jī)構(gòu)精簡、權(quán)責(zé)清晰、三權(quán)（決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)）分立，機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)機(jī)制健全，整體處于無縫隙狀態(tài)，通過對(duì)五年大部制改革結(jié)果的梳理，大部制改革得失呈現(xiàn)如下。

一、 五年改革之“得”

政府部分職能得到一定的集中和整合。其一，在清晰地劃分政府、市場(chǎng)邊界問題上有了明顯進(jìn)步。在此次改革的一大亮點(diǎn)是實(shí)行鐵路政企分開，一方面更明確地劃分了政府與市場(chǎng)的邊界，政府對(duì)鐵路交通少了微觀管理，實(shí)行必要的行政性調(diào)控，實(shí)現(xiàn)政企分開，這對(duì)提高鐵路服務(wù)水平，提升鐵路系統(tǒng)的整體效能有巨大促進(jìn)作用；另一方面，鐵道部入贅交管部，實(shí)現(xiàn)了交通管理權(quán)的集中，有利于我國統(tǒng)一的綜合性交通運(yùn)輸體系的構(gòu)建和升級(jí)。其二，政府部門間職能得到進(jìn)一步合理配置和整合，比較典型的是國務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室與食品藥品監(jiān)管部門整合為國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理總局，成立專門的市場(chǎng)秩序監(jiān)管部門，經(jīng)過此番整合，食品藥品監(jiān)管被置于統(tǒng)一的管理、指揮體系中，有效避免政出多門、無從問責(zé)等問題，加強(qiáng)了食品藥品監(jiān)管力度，增加了食品藥品監(jiān)管效度，構(gòu)筑起更堅(jiān)固的食品藥品安全網(wǎng)。

政府機(jī)構(gòu)在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了精簡，部門由小到大的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。具體表現(xiàn)有，組建了“大人社”，“大交通”，還有工信部、住建部、衛(wèi)生和計(jì)生委員會(huì)等，兩次改革，除了數(shù)量上的縮減，更重要的是各機(jī)構(gòu)間的合并及整合達(dá)到新的水平，機(jī)構(gòu)間職能交叉、重復(fù)、不清狀況得到一定緩解，分散于不同機(jī)構(gòu)的相似職能有了明顯整合，一定程度上減少了機(jī)構(gòu)間的重復(fù)行政作為，節(jié)省了行政資源，促進(jìn)了公共服務(wù)職能的進(jìn)一步強(qiáng)化。

職能機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)匹配度有了小幅攀升。適當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)配置是保證機(jī)構(gòu)執(zhí)行力的關(guān)鍵，有職無權(quán)，任何規(guī)劃與設(shè)計(jì)只能是紙上談兵。環(huán)保部是08年新進(jìn)部級(jí)機(jī)構(gòu)，在此之前，規(guī)格偏低，人員編制不足等問題使其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的重大決策項(xiàng)目上缺乏參與權(quán)和話語權(quán)，嚴(yán)重制約著環(huán)保工作的順利開展，而今，環(huán)保已然成為一項(xiàng)基本國策進(jìn)入國家和社會(huì)的視野，環(huán)保部的能量正在不斷提升和發(fā)展。

二、 五年改革之“失”

政府職能整合力度不夠，內(nèi)部交叉管理，權(quán)責(zé)不清狀況未得到根本改善。發(fā)改委或許是定位最為模糊不清，職責(zé)跨度最大的部門，“小國務(wù)院”的稱號(hào)足以證明其地位的非凡性，其強(qiáng)勢(shì)壟斷讓許多決策部門無法落實(shí)其應(yīng)有的決策管理權(quán)，權(quán)責(zé)配置的效度，大打折扣。在住房保障方面，發(fā)改委對(duì)住房的調(diào)研、初設(shè)、環(huán)評(píng)具有關(guān)鍵的審批權(quán)，在工業(yè)領(lǐng)域，又對(duì)工信部的行業(yè)固定資產(chǎn)管理擁有決策權(quán)，其包羅萬象的權(quán)力本身就是政府權(quán)責(zé)不清的重要表現(xiàn)。除此，不必要的職能交叉問題依舊十分突出，在交通管理領(lǐng)域，就有三大部委的職權(quán)與交通部發(fā)生重疊，發(fā)改委擁有特定的交通運(yùn)輸管理職責(zé)，公安部擁有道路安全管理職責(zé)，住建部擁有指導(dǎo)城市地鐵、軌道交通的規(guī)劃與建設(shè)職責(zé)。事實(shí)上，這些部委的交通管理職責(zé)完全可以剝離給交通部，做到專職專責(zé)，減少不必要的協(xié)調(diào)，增強(qiáng)職能部門執(zhí)行力和效力。

機(jī)構(gòu)設(shè)置不理想。各職能機(jī)構(gòu)在橫縱方向的無縫對(duì)接，是建立銜接有效的工作運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)。機(jī)構(gòu)調(diào)整不理想，其一是縱向上的中央與地方機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，環(huán)保部就是典型，環(huán)保部從中央的橫向授權(quán)較為充分，但縱向權(quán)力不足，地方保護(hù)主義盛行，嚴(yán)格執(zhí)法難度較大就源于全國環(huán)保機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一，各地仍是分級(jí)管理。其二是在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)方面，同一機(jī)構(gòu)囊括了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，在擴(kuò)大職能及其權(quán)限后，監(jiān)督卻實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化，這無疑會(huì)產(chǎn)生監(jiān)督實(shí)效和超級(jí)大部門利益膨脹問題。

機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏。大部制并不意味著任何部門均能準(zhǔn)確無誤的劃清既定職能邊界，而是存在著重復(fù)性職能，因此，在特定領(lǐng)域建立起部門協(xié)調(diào)機(jī)制十分重要，否則，各自為政現(xiàn)象就會(huì)泛濫成災(zāi)。在2010年上半年，國家能源局曾以不符合“主輔分離”原則，反對(duì)國家電網(wǎng)收購兩家電廠的計(jì)劃，但意外的是，這項(xiàng)計(jì)劃卻得到國資委和發(fā)改委的批準(zhǔn)。[2]

人員配置不盡合理。部門的調(diào)整必然涉及到人員的安置，一方面是部級(jí)、內(nèi)部司局級(jí)、處級(jí)干部的安排，另一方面是內(nèi)部工作人員的分流安置，前者在具體部署時(shí)，出現(xiàn)了部委副職數(shù)量明顯超員的情況，如發(fā)改委的副主任就多達(dá)十位，完全顛覆了“一個(gè)正職、二到四個(gè)副職”的領(lǐng)導(dǎo)職位配置，現(xiàn)有的分管型副職設(shè)置模式，人為增加了管理層級(jí)和行政成本。[3]在內(nèi)部普通工作人員安置方面，存在著事業(yè)編代替行政編，四處“獵人”、“借調(diào)”現(xiàn)象。

“大部制”改革是政府行政改革的切入點(diǎn)，兩屆政府的連續(xù)推進(jìn)，充分表明了改革的堅(jiān)定性和迫切性，改革是一場(chǎng)探索，充滿未知，兩次改革，五年實(shí)踐，必須承認(rèn)的是，現(xiàn)實(shí)離理想還有不小的距離。但經(jīng)理性的審視之后，我們應(yīng)更具超凡勇氣和智慧，直面挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，用大部制改革助推服務(wù)型政府模式的創(chuàng)立，讓全體國人的中國夢(mèng)更加殷實(shí)、更加豐富。

注釋：

[1]張康之.走向服務(wù)型政府政府的“大部制”改革[J].中國行政管理，2013（05）：8.

[2]張蕾.中央大部制改革4年仍在磨合[J].科技與企業(yè)，2012（08）：1.

[3]石亞軍，于江.大部制改革：期待、沉思與展望[J].探索與爭鳴，2012（07）：53.

參考文獻(xiàn)：

[1]張康之.走向服務(wù)型政府政府的“大部制”改革[J].中國行政管理，2013（05）.

[2]張蕾.中央大部制改革4年仍在磨合[J].科技與企業(yè)，2012（08）.

[3]石亞軍，于江.大部制改革：期待、沉思與展望[J].探索與爭鳴，2012（07）.