協作治理：城市社區治理的基本趨向

陶建武　何艷

摘 要 社區治理是城市治理的基礎性工程，國內學者近兩年對城市社區治理進行了見仁見智的探討。文章主要從城市社區治理中的國家力量、社會力量、市場力量以及國家—社會—市場三種力量間的沖突與協調等四條路徑對近兩年既有研究成果進行簡要的綜述，學界已就城市社區治理主體多元化、多元主體協同治理、多中心社區治理結構的形成等達成共識，協作治理將是城市社區治理的基本趨向。

關鍵詞 城市社區治理 國家力量 社會力量 市場力量 協作治理 善治

中圖分類號：F299 文獻標識碼：A

德國社會學家騰尼斯是最早使用“社區”概念的人。在騰尼斯（1999）看來，社區是由具有共同習俗和價值觀念的同質人口組成，是一種關系密切、守望相助、疾病相撫及富有人情味的社會團體。社區是最基層的治理單元，社區治理是一項復雜而又艱巨的任務。黨的十七大報告提出，“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。社會管理創新進入黨和政府的視野，同時也掀起了學術界對城市社區治理研究的新熱潮。筆者試就學界近兩年來關于城市社區治理研究進行梳理和評述。

一、城市社區治理中的國家力量

我國傳統城市社區治理模式主要是“行政型社區治理模式”（孟媛媛，2012），政府部門是社區治理的唯一主體，其治理的基本方式以行政管理手段為主。隨著經濟和社會的快速發展，傳統意義上的行政型社區治理模式是否發生了轉變？城市社區治理中國家力量扮演了何種角色？近兩年來，許多學者對城市社區治理中的國家力量進行了詳細的探討。謝金林（2011）基于國家與社會關系的視角，對城市基層權力變遷與社區治理的發展進行了研究。街居制度建構了城市基層權力體系，解決了國家力量向社會滲透的問題，增強了國家的社會組織能力與秩序建構能力。隨著治理難題的增加，社區制對國家與社會的關系進行了適度的調試，社區自治程度獲得了提高，但是國家與社會在社區治理過程相互合作、良性互動格局并未真正實現。余澤衛（2012）以治理理論為框架，以社區治理為視角，對呼和浩特市城市社區治理中的政府行為進行了實證研究。余（2012）指出社區治理中的政府行為主導性過強，干預了社區自治的實現。

張勇（2012）認為，我國的社區建設模式是“外生型城市社區建設模式”，“外生型社區建設模式”背后的推動力主要是國家力量。政府根據需要在社區治理單元進行社區建設，這種國家建構的社區建設內容以硬件設施為主，而忽略了社區居民的需要，忽視了居民“生活共同體”的建設，忽視了市場、社會和社區成員在社區建設中角色的發揮，因此形成了獨特的外生型城市社區建設模式。國家力量主導的“外生型社區建設模式”是一種剛性的社區管理，借助政治權力和行政管控實現剛性穩定，居民參與不足導致社區治理困難，供給主體單一導致社區公共服務供給不足而失衡。

唐文玉（2013）基于T社區的個案研究，揭示了存在于城市社區中的“權威效能治理”模式。張勇（2012）構造的“外生型社區建設模式”，是從國家力量在社區建設中扮演的根本性作用角度進行定義的。然則唐所構造的模式是國家權力自上而下的滲透與社會力量自下而上的生長相互遭遇所塑造出來的治理模式。“權威效能治理”展現了社區中國家力量與社會力量之間的“權威—服從”關系，國家與社會之間的合作是一種“中心—邊緣”模式的合作，國家權力始終居于中心地位，扮演主導性的角色，而社會力量則只能扮演一種輔助國家權力、支持國家權力、為國家權力服務的角色。社會力量充當了國家滲透社會生活的結構性和功能性的“基礎設施”，并由此而拓展國家的社區公共服務能力，增進社區民眾對國家權威的合法性認同，建構服從國家的社會秩序。

這些研究揭示了當前我國社區治理模式仍然是“強國家—弱社會”的治理模式。國家力量在社區治理中自始至終發揮著主導型的作用，但是隨著社區治理主體的增加，國家力量的發揮要注重方法和限度問題。國家力量適度降低了社區治理的行政化，社區自治程度得到了一定的提高，社會力量和市場力量得到介入的空間，社區治理模式開始呈現出向“強國家—強社會”發展的態勢。

二、城市社區治理中的社會力量

社區作為最基層的治理單元，同時也是一個生活共同體。社區居委會作為聯接國家管控與社區自治的橋梁，是國家在社區的代理人，具有濃厚的行政色彩，同時又是由民主選舉產生、代表基層群眾利益的社區自治組織，具有強烈的自治色彩。張珍（2012）將城市社區治理中居委會的角色界定為“自治、管理、服務、動員”，然后以太原市X社區為實證研究對象，認為該社區居委會自治角色弱化、管理角色依然強勢、服務角色空缺、動員角色較強，居委會角色發生了偏差，社區居委會角色的矯正，要充分還原社區的自治角色。

近期的研究中，除了關注社區居委在社區治理中的角色扮演外，相當一部分研究將焦點聚集到社區的業主組織。李瑩（2011）對廣州市住宅小區業主組織（業主大會以及業主委員會）成立運作進行了實證研究，指出業主組織成立運作的問題，并提供了相應的對策建議。徐道穩（2011）將業主委員會看成是以財產關系為紐帶的“財合”組織，而非基于地緣和情感的“人合”組織，它的產生對政府的治理理念和治理方式、對業主大會內部的治理結構都提出了新要求，對社區內部的組織關系和社區治理結構產生了深遠影響，業主委員會將成為社區管理創新的下一個切入口。

城市社區治理面臨的難題之一是多元的利益糾紛，人民調解制度凸顯了其重要性。現有基層自治人民調解委員會發揮的作用有限，裘曉音、付永雄（2012）提出構建專門人民調解委員會的設想，并使之與基層自治人民調解委員會形成平行并存互補、范圍略有差別、協調有機運行的人民調解糾紛解決體系。

對城市社區治理中的社會力量研究表明，社區居委會的角色定位應該是社會自治組織，社區治理的社會力量不僅包括社區居委會，還應包括社區內的業主組織、治安保衛委員會、人民調解委員會等。將社區范圍內各種社會力量吸納到國家主導型的社區治理結構中，能夠有效實現社區治理的善治（俞可平，2000），增強黨和政府政治的合法性，實現社區的參與式治理（陳剩勇、徐珣，2013）。

三、城市社區治理中的市場力量

城市社區治理的力量，除了國家力量和社會力量之外，還有一種獨特的市場力量。市場力量主要是指社區范圍內一些市場組織參與社區治理，進而有效提高社區治理績效的力量。社區范圍內典型的市場組織有物業管理公司和保安服務公司，這些組織在社區治理中功能的發揮程度將決定基層社會管理的績效。保安服務公司是向社會提供安全防范服務、滿足公共安全和群眾人身財產安全需求的公司。物業管理是指，建設單位或業主通過選聘物業服務企業，由物業服務企業按照物業服務合同的約定，對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護相關區域內的環境衛生和秩序的活動。黃闖（2013）的研究表明，社區物業管理的行政化傾向成了當前社區物業管理的一個重要特征，這直接影響了社區糾紛和沖突的解決，影響了社區治理的績效。為了維護社區居民利益、社區和諧，促進社區物業的良性發展，必須采取有效措施減少社區物業管理的行政化傾向。

社區物業管理去行政化是否意味著社區物業管理完全脫離現行的國家主導型社區治理結構呢？黃安心（2013）給出了另一個回答。黃安心（2013）認為，當前的小區物業管理項目被冷落，通過將物業管理服務融入社區公共管理服務體系，發揮多元主體的積極性和多方資源的功能作用，并改變單純從企業經營角度進行項目運營的物業管理模式，才能使物業管理行業企業回歸正軌，健康發展。

和上述兩位學者觀點有所不同，盧銀燕（2012）從物業管理的雙重屬性角度討論住宅小區物業管理的溢出效應。住宅小區物業管理具有市場屬性和公共屬性，物業服務企業通過參與市場競爭，實現了社區管理和服務的優化，這是社區物業管理市場屬性的溢出效應；而住宅小區物業管理在參與社區事務管理過程中，通過提供各種公共服務提升了社區的管理水平，這是社區物業管理公共屬性的溢出效應。盧銀燕（2012）的研究落腳點在于處理好小區物業管理的市場性和公共性之間的矛盾，旨在將社區物業管理納入到城市社區治理結構中。

四、城市社區治理中的國家—社會—市場三種力量的沖突與協調

現代城市社區場域里，國家組織、社會組織和市場組織三者交叉并存。組織的屬性決定了組織所追求得目標，國家組織、社會組織和市場組織在市場性和公共性抉擇上所做的選擇是不同的，但是三者所追求的目標又有著共同合作的空間。徐琴（2010）曾認為，持續向下延伸的行政權力、不斷介入的市場力量和逐步生長的社會力量在社區空間相互交織，使得社區“共治”成為當前社區治理的基本狀態。但在“共治”格局中，各個治理主體的利益取向、權力位階以及治理邏輯差異明顯，政府的行政權、居民的自治權、市場主體的經營權之間的沖突十分常見。韋曉蓓（2012）也認為政府的行政權與居民的自治權之間存在著沖突，社區治理的弱自治性和強行政化構成了我國社區治理的難題。快速城市化導致許多新建社區的崛起，徐丙奎（2013）認為，新建社區管理者出現“權力困境”，對社區草根組織（主要指業主委員會）的管理缺少工作抓手，對社區內市場主體（主要指物業公司）行為的規范缺乏抓手。

既然社區治理中的國家力量、社會力量和市場力量之間常發生沖突，如何解決組織間的沖突？如何實現國家力量、社會力量和市場力量三者的有機平衡？許多學者開出了大致相同的藥方：為實現社區治理的善治，構建一種由政府主導、政府與社會組織、市場組織等多元行動主體協作共治的多中心治理模式（伍堃，2012；余澤衛，2012；沈茜，2012）。然而，王星（2012）將城市基層社會的參與者分為生計型參與者和權責型參與者兩類。在基層社會管理實踐中，代表國家的權責型參與者與代表社會的生計型參與者內部均存在著利益分化。王星（2012）將不同行動主體間的利益分化作為影響基層社會秩序建構的核心變量，達成新的利益協調機制共識是城市基層社會有效管理的根本出路。

五、結論

社區治理是城市治理的基礎性工程，也是一項系統性工程。城市社區欲實現善治，構建社區治理主體的多元化合作模式將是必然選擇。社區居民對公共物品的需求是多元化的，多元化的公共物品需求內在規定了公共物品的供給模式也應該多元化。轉型期的城市化、市場化、現代化給社區帶來的諸多挑戰，而國家力量在城市社區治理中所具備的資源有限，公共服務的供給能力有限，這給市場力量介入社區公共服務提供了空間，同時也為社會力量有效參與社區治理構筑了空間。為實現社區的有效治理，社區的管理創新需重新調整各治理主體之間的關系，從規劃、資源投放、監督跟進、調整整合等方面進行全方位的協調合作，最大限度地發揮現有的各種治理資源（朱天培，2012）。

從學界近兩年對城市社區治理的研究來看，治理主體多元化、多元化主體實現協同治理、多中心的社區治理結構的形成是學界達成的共識。中共十八大工作報告指出，“發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合”。可見，協同治理已經開始從理論探討走向實踐操作，國家力量、社會力量和市場力量之間的協同治理是城市社區治理的基本趨向。□

*本文系武漢大學2013年度大學生科學研究項目（項目編號：S2013262）的階段性研究成果。課題指導老師：呂普生，武漢大學政治與公共管理學院講師、博士后。

（作者：武漢大學政治與公共管理學院2010級本科生，研究方向：當代中國政府與政治研究）