國外住房保障制度分析及借鑒

董婧　郭秀秀

摘 要 住房保障問題是我國目前熱點的社會問題，由于我國住房保障制度起步較晚，仍舊不夠完善。因此本文分析了美國、英國、新加坡、日本四個國家住房保障制度的成功經驗，并提出了我國可以從發達國家借鑒的一些措施，對完善我國住房保障制度具有一定的現實意義。

關鍵詞 保障制度 保障性住房 住房補貼

中圖分類號：C913.31 文獻標識碼：A

隨著我國社會經濟水平的不斷發展，人民生活水平的逐步提高，住房情況已經成為衡量生活質量的重要標準之一。雖然我國的商品房市場為住宅的資源配置起了非常重要的作用，但仍舊難以解決現今社會低收入群體的住房問題，因此住房保障制度的建設，對穩定社會秩序、縮小貧富差距、擴大內需與民生保障有著重要的意義。

住房保障制度（Housing Security System）是指政府在住房領域內實施社會保障職能，為解決中低收入家庭住房問題而設置的社會保障性住房供給方式，是對這些家庭的住房需求提供扶持和救助的住房政策措施總和 。我國住房保障制度是隨著我國城鎮住房制度改革逐步建立起來的，目前初步形成了一個廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房、限價住房分層次全面覆蓋保障對象的新體系。然而，由于我國住房保障制度起步較晚，并且面臨著我國特有的一些國情，因此在住房保障制度的實踐上還存在著種種問題。在我國住房保障制度的探索之路上，還應該多多參考借鑒發達國家和地區的住房保障制度，本文僅以美國、英國、新加坡、日本為例，分析了上述國家和地區的住房保障制度，并為我國住房保障制度的完善提出了相應的建議。

一、美國的住房保障制度

美國作為一個經濟發達的國家，其住房保障起步較早，水平較高。美國的保障性住房主要有政府直接建房和政府補貼開發商建房兩種方式。

（一）美國住房保障法律制度與政府職能部門。

在美國，住房保障已經被納入相關的法律規定之中。美國聯邦法律中規定，住房政策的重點以及住房管理部門的主要任務是幫助低收入家庭解決住房問題。自20世紀30年代起，美國政府先后出臺了《住方法》、《城市重建法》、《住宅抵押貸款法》、《國民住房法》《住房與城市發展法》等法案，針對低收入群體的住房保障問題作了具體的規定，在立法上明確了政府應當承擔的責任。

美國與1965年成立了內閣級別的住房與城市發展部（Department of Housing and Urban Development，HUD），該部門主要負責利用財政資金來支持保障性住房的建設。此外，地方的住房局負責落實并監督保障性住房的建造 。

（二）美國的住房補貼政策。

美國的住房補貼政策主要包括對供給方的補貼和對需求方的補貼。供給方的補貼主要有地方政府建設保障性住房補貼和私有機構建設低收入者和住房補貼。前者例如在保障性住房項目建設前期，建設資金可以來自免稅的聯邦政府債券，在建成運營過程中給予一定的住房運行補貼，并且聯邦政府為地方政府對舊保障性住房的維修和更新提供補貼。后者主要有私有建房機構和地方政府建房機構向HUD申請住房補貼。需求方的補貼主要有直接向低收入家庭提供低租金保障性住房，以及給予一些低收入家庭一定的房屋租金補貼。

（三）配套金融政策。

為了幫助中低收入家庭購建住房，美國政府提供了貸款擔保、貼息、稅收優惠等措施。2003年12月，美國提出了“美國首付計劃”，HUD投入了2億美元為月4萬有能力支付月供但無能力支付首付的家庭提供一定金額的補助。此外，美國設立了12家聯邦家庭貸款銀行，通過發行債券的方式低價籌集資金，并由成員銀行向購房者發放低息住房貸款。美國政府對需要購房或者是租房的低收入者采取一定的稅收優惠政策 。

二、英國的住房保障制度

英國是發展福利制度最早的資本主義國家之一，也是住房問題產生最早、政府干預最早的國家。英國的住房居住形式分為自住住房、租住私房及租住政府公房三種形式。

（一）英國住房保障法律制度。

英國早在19世紀50年代就頒布了《勞動階級公寓法》用于保障低收入階層住房建設 。此后，英國政府又頒布了《住宅法》《住房與建筑法》和《住房與規劃法》等數十部與住房保障相關的法規，提供了良好的法律保障。

（二）英國的住房補貼政策。

英國對于社會保障性住房的承租人在購買所租賃的房屋時可以享受地方政府公房優惠購買權項目和住房協會的優惠購買權政策。

政府公房優惠購買項目主要針對了居住滿2年以上的租戶，其房價折扣書主要取決于租住期和房屋所在地區兩個方面。當租住期越長，所能得到的折扣就越多。房屋所在地區不同，所能得到的折扣上限也不同，從1.6萬英鎊到3.8萬英鎊不等。住房協會優惠購買權政策主要面向了住房協會2年以上的租戶。其房價優惠幅度根據不同地區優惠比例和上限不同，從9000到16000英鎊不等。

三、新加坡的住房保障制度

新加坡是世界上住房擁有率最高的國家之一，據調查顯示，在新加坡96%的居民均擁有自己的購建房。截至2011年，新加坡常住人口的82%居住在近100萬套的保障性住房里。這正得益于新加坡較好的住房保障制度。

（一）新加坡住房保障法律制度與政府職能部門。

新加坡政府針對住房保障問題先后出臺了《土地征用法》《中央公積金法》和《建屋發展局法》。并在1960年成立了建屋發展局（Housing Development Board，HDB），該部門主要負責新加坡的住房規劃、建設和管理 。目前新加坡80%以上的民眾都居住在建屋發展局承建的住宅中。建屋發展局制定了“五年建房計劃”，至今已經實施了十個五年計劃。

（二）新加坡保障住房建房政策。

新加坡建屋發展局的建房政策主要有“組屋政策”和“居者有其屋”政策。建屋發展局負責建造的房屋成為“組屋”，起初建成的組屋主要用于廉價出租，后逐步發展為出售。新加坡政府為月收入在2000新元的家庭提供組屋的租賃。同時為了鼓勵有能力的家庭購買組屋，新加坡政府會針對月收入801～2000新元的家庭將組屋的租金每兩年上調20%。

“居者有其屋”政策為建屋發展局于1964年提出的政策，該政策是一項非營利性計劃，為無能力在市場上購買住房的家庭提供保障性住房。將HDB的組屋出租給低收入家庭，但不代表可以通過該途徑進行投機獲利。新加坡政府對組屋轉售條件和購買條件作了嚴格的規定。

（三）新加坡的住房補貼政策。

新加坡政府每年會為建屋發展局提供大量的建房補貼，這樣居民所購買的組屋價格低于組屋的建造成本，也是得益于政府對HDB的補貼。此外，新加坡政府每年都會拿出一定數量的資金作為保障性住房的補貼，該補貼主要用于給低收入家庭的租房補貼和中低收入者購買組房的補貼。

（四）配套公積金制度。

新加坡建立了全面的公積金制度，經過四十多年的發展和完善，已經涵蓋到了住房、醫療、教育、退休等諸多方面。公積金不但可以用于住房的購買，還可以用于住房保護保險計劃，保證房屋所有權人在就業期間因死亡或傷殘導致無力償還貸款時，可以利用中央公積金來償還剩余的貸款。

四、日本的住房保障制度

日本的住房保障雖然起步晚，但是發展較快，保障水平也較高。

（一）日本住房保障制度和政府職能部門。

二戰結束后，日本百業待興，住房奇缺，約2000萬人無房可住，占到當時人口的1/4。為了解決這一嚴峻的住房問題，日本政府先后頒布了《住房金融公庫法》《公營住宅法》《日本住宅公團法》《城市住房計劃法》和《居住生活基本法》等法律，通過一系列的法律法規，推動了日本住房保障的進度，并使其住房保障制度逐步走向正軌。

（二）日本保障性住房形式。

日本的保障性住房主要有公營住房和住房公團兩種形式 。公營住房是由政府撥款補助地方政府，以較低的租金向低收入居民出租而建設和管理的住房。家庭收入在全國家庭收入的后25%可以享受政府所提供的公營住房，只需要支付較低的租金。但當租住家庭的近兩年收入連續超過了收入標準，且連續居住5年的，則不能再享受公營住房的福利。

住宅公團主要是針對住房困難的中低收入階層。1991年，日本住宅公團與宅地開發公團合并，建立了住宅都市整備公團，2004年，日本政府又將其進行了重組，成立了都市再生機構（UR），幾乎不再直接進行住宅建設，而是將工程交給開發企業，自身業務的重點則放在城市基礎設施的整備、租賃住房供給和管理等方面。

（三）日本的住房補貼政策。

日本的住房補貼政策主要有政府的財政撥款和政府的財政投資性貸款兩類補貼政策。政府的財政撥款主要用于補貼供應住房建設和給低收入家庭的租房、購房補貼。政府的財政投資性貸款主要有兩條渠道，一條是對住房建設的投資貸款，一條是將資金貸給住房金融公庫，由住房金融公庫用于建設公共住房和向低收入者發放住房貸款。從住房公庫中得到的貸款，其利率低于市場利率3個百分點左右。

五、國外住房保障制度對我國住房保障制度改革的借鑒

（一）建立相關住房保障法律體系，成立管理運營機構。

在法國，荷蘭等發達國家，住房保障相應內容已經被列入了憲法。但我國目前還沒有關于住房保障的專門法律。要使我國住房保障制度能夠健全，必須應該有相應的立法基礎，從法律層面上保證住房保障的實行。根據我國的立法特點，可以建立“住房保障法律—住房保障行政法規—住房保障部門規章—地方性住房保障法律及規章”的法律體系。并且，我國目前大部分地區住房保障機構不健全，工作人員配備不全，應成立專門的保障性住房管理與運營機構，為住房困難的群體提供幫助，并保證保障性住房建設工作能夠健康有序的進行。對保障性住房實行統一建設、分配、管理和運作。

（二）科學靈活地運用多種住房保障形式。

我國目前中低收入家庭仍占據了較大的比例。因此在保障性住房的提供上，應與社會發展的實際水平相適應，戶型上以中小戶型為主。并且提供經濟適用房，廉租住房，公共租賃住房，限價住房等多種保障性住房形式，可以設定相應的條件標準，采用分類供應的方式進行分配，以滿足不同層次的中低收入家庭租賃或購買的需要。

（三）完善住房保障金融體系。

住房保障體系的完善離不開金融、稅收等方面的間接保障措施。政府應積極采用金融和稅收等措施為過敏自身改善住房條件提供經濟支持。此外，還應健全和完善我國目前的住房公積金制度，將其覆蓋到所有城鎮職工特別是低收入人群中。積極發展住房儲蓄和政策性住房抵押貸款，降低中低收入居民申請住房貸款的門檻，提高住房支付能力。□

（作者單位：董婧，西安歐亞學院建筑工程學院；郭秀秀，陜西保障性住房建設工程有限公司）

注釋：

姚玲珍.中國公共住房政策模式研究[M].上海：上海財經大學出版社，2009.

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