淺析中國土地市場的市場化進程

高宇翔　劉甜　楊洪壘

摘 要：隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，市場的進一步開放，我國土地市場的市場化進程也在不斷向前推進。本文回顧了我國自新中國成立到現階段的土地市場化進程，并總結了現階段我國土地市場中存在的一些問題，最后提出了一些必要的解決措施。

關鍵詞：土地市場 市場化 征地制度 招拍掛

一個國家的經濟要發展，土地、資本和勞動力無疑是最基本的生產要素，尤其是土地。土地供給多少，向哪個方向供給直接決定勞動力和資本等要素投入的多少和方向。從提出發展社會主義市場經濟開始，我國的經濟發展取得了舉世矚目的成就，經濟規模越來越大，市場開放度越來越高。土地作為經濟發展中重要的生產要素，土地市場的市場化程度應該與總體經濟的市場化程度呈現正相關關系。但由于種種原因，我國土地市場化的規模還很小，水平還很低，因此，我國土地市場的發展還需進一步深化。

一、我國征地制度的變遷

新中國成立至今，我國征地制度的變遷可以很好地反映我國土地市場的市場化進程。我國的土地類型有兩種，一種是國有土地，另一種是集體土地。隨著我國經濟的快速發展、市場化程度的進一步加深，越來越多的集體土地被國家征收，并轉為國有土地后在一級市場上進行有償出讓。本文中提到的征地制度主要是針對集體土地而言的。

（一）我國征地制度初步建立階段

新中國成立后，國家頒布的第一個關于土地征用的規定是《鐵路留用土地辦法》，其中第五條規定：鐵路因建設關系，原有土地不敷應用或有新設施需要土地時，由路局通過地方政府收買或購之。隨后在1953年，我國又出臺了《政務院關于國家建設征用土地辦法》。該辦法就征地范圍、征地原則、補償標準以及審批權限等做了很詳盡的規定。這是新中國第一部比較完備的征地制度行政法規，它奠定了我國土地征用制度的基本框架，尤其是征地原則和補償標準等都是后來國家制定相關法律法規的參考依據。

（二）征地制度的調整與完善階段

征地制度的調整階段主要是指從農業合作化開始到人民公社解體這一時間段。在這一時間段內農村土地的所有權發生了改變，土地私有與集體所有混存，征地的對象也因此變為農民私有的土地和集體所有的土地。在這一時間段內，社會主義改造與建設是該時期的主旋律，這種意識形態對征地制度的調整有十分重要的意義。國家從法律法規的高度對征地制度作出一系列的規范，旨在為社會主義建設提供便利的條件，但忽視了農民對土地財產權的要求。該時期征地制度的強制性變遷，不僅弱化了土地財產權屬性，而且內生出分裂城鄉經濟結構的制度安排，導致了城鄉二元社會結構和經濟結構的最終形成。

征地制度的完善階段主要指從家庭聯產承包責任制開始到確立社會主義市場經濟體制這一時間段。這一階段正值改革開放初期，黨的工作主要以經濟建設為中心，所以國家在這一時間段提出的征地制度主要是用來大力發展經濟的。比如國家在這一時期出臺的《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國國有土地使用權出讓轉讓暫行條例》及《城市房地產管理法》等。

（三）市場經濟體制下的征地制度變遷

隨著市場經濟的不斷發展，我國的征地制度也得到了相應的改善。例如1998年公布的新《土地管理法》，2004年國土資源部發布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》等。2004年，國家通過的憲法修正案將原第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”修訂為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給與補償”。這說明國家對征地補償在法律方面有了更明確的規定。同時，國家在2007年通過的《物權法》第42條規定：征用集體所有土地，除依法足額完成支付原有各項補償費用外，應安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。這些立法表明在社會主義市場經濟條件下，我國的土地市場在一定程度上實現了等價交換的原則。與過去幾十年相比，我國的土地市場化程度從土地征收制度上來講有了很大的提高。

二、目前我國在土地市場化進程中存在的問題

（一）土地市場化程度低，市場機制不能有效發揮其作用

目前，我國國有土地出讓方式主要有劃撥、協議出讓和“招拍掛”。然而在這幾種方式中，只有“招拍掛”是最符合市場經濟特征的。根據我國城市用地分類標準，我國的城市用地分為十個大類，可這十個大類中目前只有“居住用地”、“工業用地”和“倉儲用地”是采用“招拍掛”的方式出讓的。可見我國的土地市場化還有很大的提升空間。過多的土地采用無償劃撥或是協議轉讓的方式出讓，勢必會造成大量土地不能充分有效利用。同時，無償劃撥與協議轉讓本身是與市場機制相矛盾的，因此，過多地使用這兩種方式出讓土地就會阻礙土地市場化的進程。

（二）土地市場具有城鄉二元結構

隨著我國經濟發展，城市的快速擴張，目前我國征收的土地絕大部分來自農村。農村土地歸集體所有，然而集體土地在我國不能直接上市交易，必須先由政府將其征收為國有土地，然后才能在一級市場上進行出售。這就造成了我國的土地市場城鄉二元結構。政府從農民手中以較低的價格獲得土地，再將其在一級市場上以較高的價格賣出。這樣，土地增值的部分農民很難享受到。所以在土地市場化進程中，政府有時更多地關注了城市土地市場建設，而忽視了農村土地市場以及農民的利益。

（三）相關的法律法規不夠完善

隨著土地市場的不斷完善，我國也出臺了許多與之相關的法律法規。但這些法律法規還遠遠不能滿足我國土地市場化的需要。隨著土地的進一步市場化，我們發現越來越多關于土地的問題凸顯了出來，這些問題都應該通過相應的法律法規來約束和解決。尤其是農村的土地問題。同時，因為與土地相關的法律法規不健全，所以才會給更多的投機腐敗提供機會。

（四）政府在土地市場中扮演多重角色

土地作為一種生產要素，在經濟活動中有其重要的作用。同時我們發現，土地是一種特殊的生產要素，正是由于土地的這種特殊性，政府必須對其進行相關的調控。但政府作為一個組織，同樣有其追求自身利益的驅動力。目前，我國的地方政府在土地市場中扮演著重要經濟體、調控者、監管者和仲裁者等多重角色，而且以經濟主體為主，這主要發生在土地的一級出讓市場。部分地方政府為了提高政績，一味地最求GDP的快速增長，從農村以很低的價格征得大量的集體土地。與此同時，一些地方政府為了招商引資、盤活地方經濟和增加財政收入，又將國有土地以低價賣出。在這種情況下，一方面會導致農民的利益受損，另一方面又會導致大量土地的閑置，使土地不能得到合理的利用。

三、針對我國土地市場問題的對策

（一）完善土地市場機制，使市場發揮更大的作用

從我國的國有建設用地供應情況來看，我國的國有土地有很大一部分還是以無償劃撥的方式出讓的。如果再減去以協議出讓方式出讓的土地面積，那么以“招拍掛”方式出讓的土地面積就十分有限了。所以要想更快更好地推進土地市場化進程，政府就必須要擴大以“招拍掛”方式出讓土地所占的比例。逐步取消土地市場上現存的“雙軌制”，并實行“單軌制”。目前，我國城市用地所分的十大類中，只有“居住用地”、“工業用地”和“倉儲用地”采用“招拍掛”的形式，這遠遠不能滿足土地市場化的需求?，F階段，筆者認為，這十類土地中的“市政公用設施用地”和“道路廣場用地”也應該采用“招拍掛”的方式出讓。目前，我國的公路、鐵路用地是以劃撥的方式來獲得土地的，所以土地在這些方面的使用率遠遠低于西方發達國家。同時“市政公用設施用地”也采用無償劃撥的方式來獲得土地，因為土地是免費的，就使得某些地方政府的辦公大樓越建越豪華。

（二）進一步加強土地市場的法制建設

我國應進一步加強土地市場的法制建設，在全國范圍內建立系統的土地法律體系。目前，我國關于征地拆遷的法律法規還不健全，以致在拆遷過程中，很多農民的利益受到了嚴重損害。同時，按照《土地管理法》和《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（2004年11月3日國土資發[2004]238號）等的規定，我國目前對征收土地的補償安置費主要有四類：土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補助費。但是對于征地后的農民，他們今后的社會保障和就業安置則缺乏更多相關法律的保護。

（三）充分發揮政府在土地市場中的監管作用

筆者認為，政府若想起到更好的監管作用，首先要規范自身的行為，防止權力的濫用。部分地區政府為了加快本地區經濟的發展，一味地追求GDP的增長，在短期內將大量耕地變為建設用地。盡管我國國土資源部在2006年出臺了《耕地占補平衡補償辦法》。但各地所補充的耕地，土壤貧瘠、產出率低。雖然在名義上保持住了18億畝耕地紅線，但是其真實的效果卻不佳。所以要想讓各地方政府更好地實施土地市場的監管，還需要建立合理的政績考核標準，不能過分追求GDP的增長。同時，政府為了更好地對土地市場進行監管，還需加強對土地利用規劃的管理。為了使土地市場向著集約、節約化的方向發展，政府應盤活現存并且閑置的土地，充分利用存量土地，減少增量土地的使用。同時，為了進一步加快土地市場的市場化進程，政府應該及時公布土地“招拍掛”信息以及關于土地的相關政策。

改革開放后，尤其是近幾年，我國的土地市場化進程大大加快，但與此同時，越來越多與之相關的問題也顯露出來，但筆者相信隨著我國各方面的改革與發展，我國的土地市場會日臻完善。

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責任編輯：楊再梅