SPS協定中的科學證據及預防原則

辛芳　王幸榮

自入世以來，我國農產品的出口多次受阻于SPS措施。到2005年，42%的農產品、食品出口受到國外SPS措施的影響，其直接損失與當年出口額之比為26.7%，機會損失與當年出口額之比高達96.6%。一國要采取SPS措施首先要確定實施該措施有科學依據，這就是科學證據原則在SPS協定中的體現。但當科學證據不充分時，成員國可以采取臨時措施，這被看作預防原則在SPS協定中的體現。

科學證據原則和預防原則的內容

《sPS協定》的科學證據原則主要體現在協定的第2.2條。其規定，各成員應確保任何動植物檢疫措施的實施不超過為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的限度，并以科學原理為依據，如無充分的科學證據則不再維持，但第五條第7款規定的情況除外。該條款規定了兩方面的內容，前半部分規定了成員的義務，后半部分規定了該義務在一定情況下的例外。在WTO的司法實踐中，成員間的爭議主要起因于對該規定的不同理解上，本文將結合案例進行具體分析。

科學依據是SPS協議的首要標準，是一切檢疫規則的基石。根據SPS協議，科學依據來源于兩個方面：一是協議指定的三大國際機構制定的國際標準；二是在沒有國際標準或者某一成員國想要制定高于國際標準的SPS措施時，則必須進行相關的風險評估。

在有關科學證據不充分的情況下，協議第5條第7款規定，成員可根據現有的有關信息，包括來自有關國際組織以及其他成員方實施的動植物檢疫措施的信息，臨時采用某種動植物檢疫措施。在這種情況下，各成員應尋求獲得額外的補充信息，以便更加客觀地評估風險，并相應地在合理期限評價動植物檢疫措施。此條款允許成員方在有關科學證據不充分的情況下采用臨時性的衛生和植物衛生檢疫措施協議。第5.7條第一句話包含適用于臨時措施的兩個標準“在對風險進行客觀評估”，而“有關科學證據不充分”的情況下采取臨時措施；在“可獲得的有關信息基礎”上采取臨時措施。我認為該款是預防原則在協議中的體現，可以將預防原則作為他們采取相關SPS措施的依據，而且有被告方直接以預防原則為依據來抗辯。

目前WTO對于預防原則的含義和范圍問題還沒有達成共識，但存在一個共同被提及的說法，即“當任一活動對人體健康及環境產生傷害的威脅時，預防原則即應實行，縱令其間科學上的因果關系尚未完全建立”。具體來說，預防原則是指當對人體健康及環境產生高風險時，預防措施應即介入，不論事實上科學證據充分與否。那怎么證明處于這種情況呢？這就產生了預防原則的另一特色，那就是“一旦科學上的不確定性存在，我們即將舉證責任由原應證明因果關系存在的科學家身上，轉由采取危險措施者負擔”。迄今為止，WTO對于如何適用預防原則采取了較為保留的態度，用預防原則來主張其做法的SPS措施很難得到WTO成員方的一致認同。

兩原則在實踐中的運用

那這兩個原則在實踐中又是怎么應用的呢？WTO爭端解決機制對SPS措施案例的審理和裁決，無疑在這方面為我們提供了很好的借鑒。雖然從嚴格法律意義上講爭端解決機構的裁決僅具有個案性，但實際上卻具有“先例約束”的效力。我們將結合具體案例對這兩個原則的運用進行分析。

（一）歐共體荷爾蒙牛肉案

1980年在意大利發生了令人震驚的荷爾蒙事件。肉牛飼養者為了提高經濟效益在飼養過程中普遍使用荷爾蒙為肉牛催肥，荷爾蒙含量很高的注射部位進入了制造嬰兒食品用的牛肉，使嬰兒出現異性特征。因此自1981年開始，歐盟相繼通過一系列指令，禁止使用荷爾蒙添加劑的牛肉進口到歐盟市場。歐共體的禁令頒布以后，引起美國牛肉生產者的強烈不滿。在美國，很多農場也使用荷爾蒙添加劑飼養肉牛。但是，美國農場主使用的方法和歐洲不同，是通過荷爾蒙緩釋裝置固定在牛耳朵后面，它會自動緩慢而均勻地釋放荷爾蒙，使飼料發揮更高的效益，牛耳朵在美國是不作為食品的，所以也就不會發生意大利的悲劇。美國生產者認為，歐共體不加區別地一律禁止銷售用荷爾蒙添加劑飼養的牛肉，對美國生產者不利。

關于科學證據方面，絕大多數的科學觀點都表明人類食用使用催生性荷爾蒙飼養的動物肉類并無健康風險，但在歐共體組織的研討會上，有一個叫盧西爾的博士認為，催生性荷爾蒙的使用會使乳腺癌的發病風險增加大約一百萬分之一。那么這就存在一個問題：科學證據是否包含非主流科學家的意見呢？這引起了諸多爭議，學者的意見也不統一。上訴機構對于是否包含非主流科學家的意見陳述也極為模糊。此案中人類使用含有荷爾蒙的動物肉類并未對人類生命產生威脅，因此上訴機構最終采用的是主流性的科學觀點。

在預防原則方面，本案中的專家組和上訴庭對它的地位都沒有給出明確的定位，但二者都聲稱其要素已被寫進第5條第7款之中。按照上訴機構的話說，各種因素，包括成員建立自己適當的衛生保護水平的權利，都證明了預防原則已在SPS協定的不同規定中得到了體現。

（二）轉基因產品案

早在20世紀80年代中期，轉基因農產品出現時，其巨大的收益和巨大的風險及不確定性就引起了世界的高度關注。美國是轉基因產品的積極倡導者，并在該領域取得了絕對的技術優勢。在對轉基因技術的風險進行評估時，美國傾向于采取一種產品方法，即認為將該技術應用于農業生產并不必然會導致風險的發生，而只有當其終端產品與傳統的非轉基因產品有實質性差別時，才應對其進行嚴格規制。歐盟及其成員國對轉基因技術的態度則相對保守，特別是在“瘋牛病”等公共衛生事件發生之后，歐洲人對食品安全的緊張神經一刻也未松弛過，以至于有人驚呼歐洲在轉基因技術的商業開發方面已全面落后于美國。

歐共體頒布了“2001/18號指令（Dkrective 2001/18）”，并另外頒布了規范“新穎食品和新穎食品成分”的“258/97號條例（Regulation 258/97）。上述指令要求歐共體對生物技術可能造成的人類健康和環境風險進行個案評估，以此為基礎來決定是否許可某一生物技術產品的銷售。2003年8月18日，美國聯合加拿大、阿根廷兩大生物技術農產品生產國正式向世貿組織提出申訴，指責歐盟對生物技術產品的進口禁令“沒有科學依據”，違反了世貿規則，要求組建WTO爭端解決小組，對歐盟的做法作出裁決。2006年9月29日，WTO公布了最終裁定。WTO爭端解決專家組認為，歐盟在采取其認為的保證食品安全的貿易管制措施的過程中，明顯出于政治利益的考慮而非科學的充分論證，違反了SPS協定。這個裁定具有重大意義，它肯定了科學評估在評價健康狀況和環境風險的中心地位，優先于國際食品安全的一般規定。

對于預防原則，盡管環境公約和宣言中明確規定或蘊涵著此原則，一些國家在國內層面上也在參考和應用，但一直沒有一個國際法庭的權威裁定適用此原則。因此，預防性原則是否成為一個公認的一般準則或通用國際法的爭議仍在進行。本案的專家小組沒有試圖解決這一問題，也沒有必要這么做。專家小組最后認定，沒有必要依賴一些特別規定，如《生物多樣性公約》、《生物安全議定書》等來解釋本爭端中的WTO協定，并以解決條件尚未成熟為由，回避了預防性原則的法律地位。專家組的這一結論，給有關的國家構建適用于本國的轉基因安全管理體制留下了空間。

在《sPs協定》的運用過程之中，規定以科學證據作為分水嶺，對于維持公共衛生措施的主權和保護貿易自由化的目標是非常明智的做法。預防原則作為一項國際法的原則，其法律地位仍存有爭議。但是隨著一些高科技、高風險產品的出現，預防原則會得到適用，這只是時間的問題。因此，中國作為《SPS協定》的締約國，應該充分注重以往案例中已經發展出來的一些對協定規則的理解。

編輯 趙麗芳