基于預算管理導向的高校資產管理探討

楊年立

【摘要】 在分析我國高校資產管理現狀的前提下，針對在資產購置、使用及管理中普遍存在的諸如決策隨意性大、缺乏科學的決策機制、購置重復、大型設備及儀器使用效率低、使用期維（修）護不重視、共享補償機制不健全、資產日常處置調配管理不到位造成資產流失、賬實不符、管理各環節責任未分清、固定資產的實物分類與價值核算分類不統一且界限模糊、管理手段相對落后等一系列問題進行分析，找出問題產生的原因，明確提出高校資產管理必須與預算管理相結合，是研究建立高校投入與產出之間的良性機制的核心內容之一，嘗試提出資產管理與預算管理相結合的新措施，構建科學的資產動態管理模式。

【關鍵詞】 高校； 資產管理； 預算管理； 管理措施

一、高校資產管理改革進程及成果

為建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政體系，1994年我國實施了分稅制財政體制改革，從收入方面初步理順了中央與地方之間的分配關系，但財政支出方面的改革比較滯后，傳統功能預算已不能適應公共財政框架的要求。2000年，在全國人大和審計署的推動下，財政部拉開了中央部門預算改革的序幕。隨著預算改革不斷向縱深推進，基于預算管理導向的國有資產管理改革也在逐步推進。2001年開始試編政府采購預算。2004年推行實物費用定額試點。2006年出臺《行政事業單位國有資產管理辦法》。2007年加強對資產的管理，促進資產管理與預算管理的有機結合。2008年，進一步完善資產管理制度建設，加強資產管理的基礎性工作，研究建立資產配置標準和相關實物費用定額，著手編制資產配置預算，推進資產管理和預算管理的有機結合。2009年，建立覆蓋資產配置、使用到處置全過程的制度體系，推動資產共享共用機制，以存量制約增量，以增量調整存量，規范國有資產處置活動和有償使用活動及其收入的管理，對有關收入嚴格按照“收支兩條線”進行管理。同時，在2009年中央部門預算中新增“中央行政事業單位資產存量情況表”、“制約行政事業單位新增資產配置預算表”，對新增資產配置進行專項審核，初步建立財政部內部資產配置事項審批的流程，初步形成資產管理部門與預算管理部門協調配合的行政事業單位國有資產管理機制。2010年繼續推進實物費用定額試點，探索建立人員定額和實物定額相結合的定額標準體系，規范資產出租出借及處置收入管理，按照非稅收入納入預算管理的有關規定，上繳財政。2011年加快制定資產配置等標準，完善資產標準體系，健全資產管理與預算管理、政府采購有機結合的機制，注重新增資產配置預算與部門基本支出、項目支出和采購預算之間的銜接，促進國有資產的合理配置和有效使用。

經過一系列的改革，高校國有資產的管理有了質的轉變，取得了階段性的成果，主要體現在以下幾個方面：1.建立了較為完善的管理體制，健全了財政部門—主管部門—高校的國有資產管理組織模式，校內建立了專職機構和人員。2.建立健全了資產從配置、使用到處置等全過程的管理制度體系。3.開展資產清查，掌握了存量資產規模和管理現狀。4.創新了資產管理理念，初步確立了以預算管理為導向的資產管理觀念，力圖改變重購輕管的狀況，提出建立資產共享共用與成本補償管理機制，嘗試將績效評價機制引入資產管理。5.開展培訓，提高人員素質，在此基礎上改造資產管理的硬件與軟件，采用計算機技術及設備，以資產清查結果作為初始數據，初步建立了國有資產動態管理信息系統，實現了資產信息的網上查詢、錄入、分析等基本功能，實現了資產存量信息的共享，為資產存量的動態管理、使用的績效評價、增量的優化配置等提供了決策所需的信息支持，提高了資產管理效率。

二、高校資產管理存在的問題

預算改革現階段仍面臨困難與挑戰，資產全過程的科學化、精細化管理有待深化，過程管理細節有待規范。其中部門預算的核定尚不能同部門占用公共資源有機結合，實物費用定額制度也有待建立和完善。在高校資產管理中存在一些問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）資產配置機制比較粗放，未完全結合資產存量的使用現狀進行優化配置

現行資產購置基本建立了較為規范的流程，但重復購置現象仍然普遍。由于高校內部單位眾多，各單位都從自身利益和使用方便出發，申請購置資產，決策機構審議時缺乏充分而完善的信息支撐，對各單位的資產存量及使用現狀了解不夠，只能就事論事，缺乏跨部門橫向調劑及整合的能力，無法實現在資產存量共享共用的基礎上進行資產優化配置的有效目標，致使決策形式重于內容，決策所需信息不對稱，決策內容簡單化、不精細。部分閑置資產無法在部門之間、校區之間進行調劑，出現重復購置的現象。

（二）資產使用中的共享共用機制及成本補償機制不健全，使用效率及效益較低，損失浪費嚴重

對大型教學科研設備的使用及維（修）護不夠重視，使用效率及效益偏低。資產使用單位應是資產使用的責任主體，但由于現行的制度因素導致責任主體的激勵及約束機制缺失，使得資產使用單位的責任無實質內容的約束，即資產使用單位成為名義上的責任主體，實際上無需承擔應盡的責任。按照現行高等學校會計制度，資產不計提折舊，沒有成本補償的內在壓力。資產使用的好差不進行量化的考核，使用單位的管理責任缺失。某些高校盲目追求儀器設備的高、精、尖，花重金買回來的資產設備使用效率卻低，還要支付昂貴的保養維修費，由于使用效能低造成的閑置和資源浪費現象較為普遍。

（三）資產處置制度執行不力，導致賬實不符，加大了資產流失的風險

資產日常處置、調配等管理細節不到位，管理各環節責任不清晰，容易造成賬實不符、資產流失。高校資產從形態上分為有形資產和無形資產，從性質上分為用于教學、科研的非經營性資產和用于創收贏利的經營性資產。目前高校普遍存在“重有形資產管理，輕無形資產管理”的現象。資產流失可能發生在資產處置中的各個環節：1.在資產對外投資方面：學校以無形資產向校辦產業投資時，往往認為是“自家人”使用，沒有評估作價確認，明確與校辦產業的產權關系。在高校后勤社會化的過程中也常常出現類似問題。2.在資產經營、出租、出借方面：非經營性資產隨意轉化為經營性資產，其隱性損失不可小視。例如，有的學校違規將教育資金用在股票二級市場上運作，風險較大，容易造成資產損失。一些高校為扶持校辦產業，對國有資產處置不當，將學校資產無償地劃撥校辦企業使用，學校只收取一定比例的管理費或資源占用費，也會導致資產隱性流失。3.在資產評估作價方面：非經營性資產轉為經營性資產過程中，不經過資產管理部門確認，價值不按規定經過資質中介機構評估，沒有科學論證，隨意轉讓，容易造成資產價值的隱性流失。

（四）清查家底，賬實不符，遺留問題的解決遲緩、乏力，缺乏處置依據和力度

高校連續擴招，校區增加，資產規模擴大，資產來源渠道增多，呈現多元化格局，存量資產的價值缺乏真實性、完整性，主要表現在：1.制度方面：不計提折舊，加之資產報廢、毀損等處置管理細節不到位，固定資產的實物管理粗放，各類資產因報廢、損毀等原因未及時清理，導致賬面價值虛高。2.科研經費購置資產，賬面確認為國有資產，實際上由科研項目個人管理和使用，資產放置地點分散、靈活，是資產清查的難點，賬實清理不徹底，處置管理滯后，容易導致賬實不符，高估賬面價值。3.高校擴招導致多校區的格局，一些新校區的資產不是新建或購置，而是根據辦學協議等從地方政府或相關單位移交過來，許多資產當時沒有及時進行清理、盤點、評估作價、入賬核算等工作，造成有物無賬或有數量臺賬無財務價值賬、家底不清的情況。這些資產是如何購買、損耗狀況如何、何時報廢、報廢時怎樣處置等都是糊涂賬。這些資產的后續管理成了老大難問題，在制度上缺乏明確的處置依據，游離于價值賬外，導致賬實不符。4.高校以非經營性資產、經營性資產對校辦企業投資、出租或出借時，處置不當，資產價值核算不規范，校辦企業將學校投入的資產視同自有資產的價值核算，容易造成賬實不符和國有資產的隱性流失。

（五）管理理念、觀念不到位

長期以來，高校資產由國家撥款購置或無償調撥，國家對國有資產的使用者未規定明確的經濟責任及獎懲制度，缺乏外在的制度性壓力約束，使得使用者主觀可以不承擔經濟責任，形成重錢輕物、重購置輕管理、重金額驗收輕質量驗收、重有形資產管理輕無形資產管理，這種管理思維是高校資產長期粗放管理的內因。

（六）固定資產的價值核算不規范

主要表現在：1.固定資產的實物臺賬分類與價值賬核算分類不完全一致，由于分類差異、界限模糊容易造成賬實核對的難點及盲點，例如電腦作為一般設備是屬于教學設備、科研設備還是行政設備因使用人或功用的不同，在選擇資產會計科目進行價值核算時存在差異。2.“在建工程”科目長期掛賬，固定資產的賬面價值遠遠低于實際情況，學校財務報表不能真實反映學校資產狀況，數據失實。房屋建筑物在完工后由于各種原因不能按照規定及時辦理竣工財務決算手續，有的高校甚至在投入使用了多年后仍不辦理竣工財務決算，不能及時將建筑物作為新增固定資產入賬。用貸款建設的項目，其利息計入在建工程成本，不按基建財務規定及時辦理竣工決算，繼續執行貸款利息資本化的核算方式，導致交付使用時固定資產賬面價值增大，財務數據失真。3.固定資產改良和維修劃分不清，會計核算不規范。固定資產的維修是指由于使用過程中的磨損造成局部損壞，為維持固定資產的正常功能而產生的維護費用。固定資產的改良是在固定資產的原有性能上的提高。兩者的會計核算方式是不一樣的，我國會計制度規定前者應計入期間費用，后者則應增加固定資產的賬面價值。但有的高校常常直接將固定資產的改良支出記為當期費用，未增加固定資產的賬面價值，使得固定資產的賬面價值低于實際價值。4.年末新增資產的實物驗收使用及臺賬登記與財務的賬面價值入賬時間不一致，容易造成跨年度賬實差異。資產從購置、驗收、登記、領用到入賬，涉及多個部門或單位，每個環節之間有固定的先后順序，每個環節由不同的部門辦理，如果各部門之間沒有進行協定，就容易造成實物登記在當年末，價值登記在第二年年初。

（七）無形資產管理不夠重視，使得高校的合法權益時常受到侵害

無形資產是高校國有資產重要的組成部分，然而，高校的管理者對無形資產的管理意識淡薄，認為國有資產管理是指對那些教學大樓、教學實驗設備以及科研儀器等有形資產的管理和配置，對無形資產的管理一盤散沙，導致現有的無形資產不同程度地流失，高校的合法權益受到侵害。因此，加強無形資產的管理，將無形資產的管理放在與有形資產管理同等重要的地位，正確認識、深入研究無形資產的使用及管理問題，杜絕因管理缺位導致無形資產流失的情況，維護高校的合法權益，無論是對于高校自身的長遠發展，還是對于無形資產的開發、利用，都具有迫切性及重大的現實意義。

（八）管理方法、手段滯后

一些高校沒有充分利用先進的計算機設備及軟件技術建立聯網的資產管理信息平臺處理系統，不能實時處理多校區固定資產的增減變動情況，使資產的實時動態信息在決策人、購置人、使用人、管理人之間對稱流動，資產管理仍處于各自為政的割裂狀態。

三、高校資產管理中存在問題的成因分析

（一）資產配置機制及配置方式的影響

高校資產的配置方式主要有兩種，第一種是外部專項配置方式，如學科建設、公共服務體系、實驗室達標建設、專項工程改造、專業評估、改善基本辦學條件、211專項、985專項、763專項等等，一次性投入資金較多，購建資產價值較高，由于專項配置從申報、評審到立項的時間周期較短，大多數學校未建立成熟的項目庫管理，因此項目申報的前期可行性研究工作不充分，申報項目存在應付的因素，為爭取更多的經費投入，主觀增加資產申報的數量，提高資產的配置檔次，加之現行各類專項的評審制度也不能解決各類專項預算經費中重復購置固定資產的問題，未考慮同類學科不同項目之間資源共享的因素，而是單為某類專項項目的研究申報預算購置資產，一則增加了國家對項目的經費投入，二則導致項目單位用不同專項預算經費購置重復的設備等資產，立項后按預算購建資產閑置浪費的情況時有發生。第二種配置方式是學校內部配置，分基本配置和專項配置兩種，配置方式主要是依據教學科研及服務的需求，結合學校的財力及年度預算計劃進行配置。基本配置的范圍是學校教學、行政、教輔、后勤部門的辦公設備等資產，如何配置與部門職能及教職工人數相關。內部專項配置的范圍是學校教學科研單位進行教學、科研的專用設備等，一方面是外部專項項目的校自籌配套經費；另一方面是學校根據教學科研發展規劃通過評審確立的專項項目的資產購置。無論哪種資產配置方式，購置后使用都不提折舊，也不計算有償使用費，使用單位擁有使用權，對配置結果不負責任。這兩種配置方式都造成閑置資產不能共享，難以充分利用。此外公共房源管理粗放的問題，在各高校也不同程度存在。

（二）高校資產的公共所有權特性的影響

高校資產雖屬全民所有或國家所有，但由于其公共產權的產權特性，資產損失或收益對每一個管理者而言其影響是微乎其微的，這就決定了高校資產管理者和使用人對高校資產發揮效益狀況的關心度低，進而導致了高校國有資產的管理缺乏有效的監督激勵機制。同時，在高校國有資產的產權中，管理者個人對國有資產的權利受到限制，是來自于政府或者教育主管部門的管理和分配。高校國有資產產權的這一制度安排不能限定出清晰的個人權利邊界，權利也未界定到個人，這就導致產權制度中缺乏權利相互制約機制。

（三）缺乏資產專業化管理的支撐體系

這個體系包括統一權威的管理機構、完善的制度安排、強有力的科學技術支撐手段、有效的執行力度和到位的監督措施等，這幾個環節相輔相成，缺一不可。而實際上，很多高校管理資產的部門多頭，只注重制定政策，出臺管理辦法，但實際執行力度低，有效性差；加之缺乏科技支撐，高校資產管理粗放、處置滯后、使用效益及管理能效偏低。

四、與預算管理相結合的高校資產管理措施

為建立和完善我國公共財政框架體系，我國實行了以部門預算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線、實物費用定額試點等為主要內容的預算管理改革，推進財政、預算管理的科學化、精細化。研究建立資產管理和預算管理相結合的有效機制，是提高國有資產使用效益，實現“以存量制約增量、以增量調節存量”，提高財政資金使用有效性，提高理財能力和建設節約型校園的必要途徑。

（一）盤活資產存量的管理措施

1.調整資產會計核算方法，計提折舊，真實反映資產原值和凈值，為新增資產購置及維護預算的編制提供真實的基礎信息

高校資產按照現行制度不計提折舊，以原始價值入賬，資產賬面價值與資產凈現值、市值差異大，其中房屋及建筑物的市值大于原始價值，設備類的凈現值小于原始價值，而高校資產購置及維護、運行預算經費是以資產原始賬面價值為依據進行投入的，因而預算資金使用的合理性和有效性得不到保證。應參考股份制企業會計制度的規定，根據學校各類資產的使用年限規定，合理確定折舊方法及折舊年限，體現資產原始價值及凈現值、市值，以各類資產的現值及損耗程度為依據，確定資產購置及維護預算，以此促進資產的日常管理，改變“重購輕管、處置滯后”的現狀。

2.更新資產管理理念，為預算管理服務，打造高素質資產管理隊伍

首先，高校領導班子要充分認識資產管理的重要性，樹立資產實物管理與預算經費管理相結合的理念，看到高效的資產管理對學校可持續發展的重要作用。宣傳、建設“節約型”校園并嚴格執行資產管理制度，讓全校師生都成為資產的使用者、管理者、監督者。資產管得好，實現共享、有償使用等管理目標，通過管理出效益，既能減少預算經費的持續投入，又能增加有償使用的預算收入用以彌補運行及損耗的費用，還能杜絕資產閑置、損失浪費的弊端。其次，建立科學的國有資產管理組織體系。根據統一領導、歸口管理、分級負責、責任到人的原則，應將資產的管理和使用分為資產管理工作領導小組、資產管理部門、資產歸口管理部門、使用部門、使用人五個管理層次，其中不同層次承擔不同的管理權責。資產管理工作領導小組主要負責對資產的增減及處置、資產管理制度進行審定，資產管理部門主要負責資產的增減、使用、處置、績效評價的匯總和分析，資產歸口管理部門、使用部門、使用人主要負責各類資產的使用、維保及日常管理。再次，要建立高素質的國有資產管理隊伍。增加人力資源投入，配備懂預算管理、財務管理的復合型人才管理隊伍，為實現管理目標提供組織保障。目前高校的國有資產管理人員結構配備不合理，缺乏對資產信息進行深加工及深度應用的能力，無法為資產配置決策及預算經費的績效評價提供完整、有效的基礎性信息。

3.必須貫徹執行國有資產管理制度體系，與預算經費的投入相結合，改變制度執行不力的現象

加大資產制度的宣傳力度，使資產使用及管理單位的人員熟悉并規范執行制度，杜絕不知情不問責的情況發生。重點加強資產使用及處置制度的執行力度，嚴格履行國有資產處置和對外出租、出借審批手續，管理部門應動態掌握各單位各類資產的使用現狀，由被動登記管理轉變為主動全過程管理，利用計算機信息管理系統，實現信息共享，定期與財務部門進行信息交換，及時發現問題。要對資產使用及處置不當的單位申報的年度預算經費進行重點審核，適度減少相關預算經費的投入，督促其解決問題，提高管理水平，杜絕因管理粗放導致資產隱性流失，即有賬無物、賬實不符、實物報廢、毀損不及時處置的情況，實現資產日常管理的規范化目標。

4.探索建立資產共享機制、有償共用機制與成本補償機制，重點解決資產的閑置和低效使用，為實現資產的績效評價目標提供制度保證

嘗試建立大型儀器、貴重設備等資產的共享平臺機制，建立各類資產有償使用機制，通過網絡技術實現供求信息的對稱交換，消除資產條塊管理、使用效率低下、維護成本較高的弊端。解決高校資產的閑置問題，關鍵在于加強制度建設，制定資產有償使用收費制度，大型、貴重設備使用成本核算制度，通過有效的制度，把資產管理和預算收支管理、成本管理結合起來，提高資產使用效率，準確計算費用、成本支出，實現預算管理的精細化，為實現資產的績效評價目標提供制度保障。

5.加強資產處置管理，多渠道籌措預算收入

由于高校“重購輕管”的觀念影響，各類資產的處置往往滯后，是管理中的薄弱環節。應從以下幾方面加強管理：一是資產對外投資、出租、出借等有償使用收入的管理，對處置收入嚴格執行收支兩條線管理，收入必須上繳財政專戶，支出由財政部門按照批準的計劃和用途從財政專戶撥付，確保國有資產的保值和增值。二是資產使用到期的報廢、凈殘值的管理。三是資產盤盈、盤虧、毀損的處置管理。四是閑置資產的再利用處置管理。通過提高資產處置效率，減少資產閑置情況，提高資產的利用率，及時獲取各種處置收入，作為學校辦學經費的補充，納入預算統籌安排。

（二）資產增量的管理措施

1.建立資產管理與預算管理相結合的理念

預算編制必須與資產購置密切結合，各類新增資產的配置必須以現有資產的配置及使用情況為依據，要嚴格把好資產申購審批關，可推行資產預算評審制度，引入第三方的專家評審，通過專家評審制度，圍繞學校的教學科研發展規劃，明確投入重點，制定中短期資產配置計劃，改變面面俱到、“撒胡椒面”的做法。申購獲批后，資產管理及財務部門需嚴格執行開支預算，對資產的使用情況進行評估，看是否達到了預期的績效目標。

2.深化資產管理改革內容，建立健全資產管理標準體系，向精細化、科學化、規范化目標推進

重點研究建立資產配置標準體系、資產消耗標準體系、實物費用定額標準體系等組成部分，是實現資產管理與預算管理的有效方法，形成資產管理與預算管理相結合的國有資產管理機制。在預算管理中，資產管理標準體系是項目支出定額標準體系的組成部分，實物費用定額標準體系是基本支出標準體系的組成部分。因此，各類定額標準體系之間是有機聯系、相互銜接、相輔相成的，均是預算管理的手段，資產管理標準體系屬于預算支出標準范疇，是為預算管理科學化、精細化、規范化、透明化服務的。

（三）加強無形資產管理，深化預算管理的內容

1.完善無形資產管理體制，健全無形資產的管理規章制度。2.摸清無形資產狀況，明晰產權關系，實施產權管理，保障無形資產的安全和完整。3.研究無形資產的開發和利用，規范無形資產處置行為，提高無形資產的經濟效益；對經營性無形資產監督其保值增值。4.加強高校無形資產管理的主要內容包括無形資產的范圍界定、分類和入賬價值的確認與計量。例如：學校冠名權應視同商譽納入無形資產范疇；無形資產的增加、使用、處置；無形資產的清查盤點；無形資產的賬務處理；無形資產產權收益管理等。強化管理，實現資產增值，獲取合理的無形資產處置收益，用以補充辦學預算經費來源。

（四）加強對經營性資產的監管，進一步拓展預算管理的范圍

對高校占有和使用的國有資產，清產核資并經有關部門確認后，按照資產屬性，實行經營性資產與非經營性資產分別建賬、分開管理的制度，由國有資產管理部門和資產經營公司依據其職能對其實施管理和監督。高校對經營性國有資產行使出資人權利，具有占有、使用、一定的處置和收益分配的權利，應創新管理思路，改變目前各自為政的小規模薄利經營模式，積極開展校企合作，利用學校的品牌影響力，對經營性資產進行優化整合，采取BT、BOT、長期租賃、委托投資、信托投資等多種經營方式，做大做強，形成規模經營，產生規模效益，提高學校自籌辦學預算經費的能力，實現國有資產的保值增值。

（五）研究資產績效評價指標體系，建立績效評價機制，重視評價結果的利用，將評價結果與增量配置、存量使用的激勵與獎懲機制掛鉤，通過績效評價手段穿線搭橋，真正實現預算管理與資產管理的有機結合

隨著國家對高等教育投入的逐年增加，教育投入逐步達到年度GDP的4%，各類專項教育經費投入總量不斷增加，其中固定資產購置及維護的預算經費占較大比重，但現行專項教育經費投入的評審制度不能解決重復購置固定資產的情況，應考慮改進經費投入方式，調整投入結構，改進項目經費評審機制，杜絕“自己評審自己”的學霸、權威自評或相互評審的現象，以績效評價指標體系為依據，以績效評價目標為導向進行網絡、分散、招標或匿名評審，復查評審結果，以外部的壓力為動力，促進高校改善內部管理，通過預算經費的投入導向調整增量資產的購置及管理，整合存量資產，打造資源共享的平臺。可見，健全以績效為導向的專項經費投入機制，重點關注經費支出的有效性，可以使同量的預算經費投入更多的項目，引導高校強化績效預算的觀念，減少重復購置固定資產，圍繞不同學科體系建設，真正建立分層次的資源共享平臺體系，實現辦學效益最大化的目標。

（六）深化資產管理信息化建設，推行信息公開，實現資產業務網絡平臺信息化處理，減少管理成本，提高管理能效，為實現管理目標提供技術保障

建立跨校區的資產管理信息系統，構建網上資產業務活動處理系統，實現多校區資產信息的共享，并通過校園數據交換平臺系統，連接資產管理信息系統、財務管理信息系統、校園一卡通信息系統等校園各類業務系統及網站，徹底解決校園信息化建設中存在的“信息孤島”現象，為預算管理與資產管理的有機結合提供技術保障。

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