我國城市土地利用效率研究

楊力

【摘 要】隨著社會經濟的發展和城市化進程的加快，我國城市發展走了一條外延式擴張用地的路子，城市用地規模越來越大。城市規模的擴大是經濟增長的結果，同時又是數量擴張和消耗資源型的粗放式土地利用的后果。

【關鍵詞】城市土地；效率；工業用地；國民生產總值

城市土地作為城市經濟、社會和環境的空間載體，其利用效率狀況直接影響到城市的社會經濟發展和人居環境建設。因此，城市土地利用效率研究一直受到研究者的高度重視。

國外有關城市土地利用效率的理論研究，早期主要是生態學派采用描述性的歷史形態方法直觀辨認城市土地利用類型的空間分布及演變，歸納出軸向模式、同心圓模式、扇形模式及多核模式等一般性的城市土地利用模式。經濟區位理論以市場平衡理論為基礎，注重運用空間經濟學理論和系統的數理分析方法來演繹和構建城市土地利用理論模型，推導出競標地租隨距城市中心的距離增加而減少、不同土地利用類型在空間上趨向于自然分離、城市土地利用強度由中心向外緣逐漸降低的城市土地利用三大特點，對城市發展理論起著重大作用。

一、我國城市化進程與城市發展現狀

我國城市化滯后于工業化。與發達國家的發展階段相比，我國城市化水平較低。2010年我國人均GDP達到4682美元，2011年突破5000美元，而我國2010年城市化率僅為49.5%，2011年也只是剛剛超過50%，達到50.5%，遠遠低于美國在5000美元發展階段的城市化水平。與發展水平相當的國家相比，我國的城市化進程比較滯后。按照WDI統計數據，2010年中國按照購買力平價計算的人均GDP為7589美元，比中國發展水平稍高的厄瓜多爾人均GDP為8028美元，城市化率為66.9%；與中國發展水平接近的牙買加城市化率為53.7%；而比我國發展水平低的安哥拉、約旦的城市化水平也達到58.5%、78.5%，都高于我國的49.95%。

二、我國城市土地利用現狀及存在的問題

1、城市土地供需矛盾不斷擴大。我國的土地從總體資源來看僅次于俄羅斯和加拿大，居世界第三位。但按人均陸地面積計算不足12畝，不足世界人均面積的1/3，只有澳大利亞人均土地的1/61，加拿大的1/49，巴西的1/8，美國的1/5。隨著我國經濟的迅速發展，城市化進程的加快以及人口的增加，需要大量的土地來建設，使得我國城市發展對土地的需求量越來越大，這使本來就很稀缺的土地變得更為重要，同時加劇了土地供需矛盾。

2、城市土地集約利用效率低，閑置浪費嚴重。按照現行的城市劃分標準，在地級以上城市中2010年全國400萬人口以上的城市有14座，200萬到400萬人口的城市有30座，100萬到200萬81座，人口超過100萬的特大城市總共有123座，人口50到100萬的大城市109座。大型城市規模龐大且急劇擴張。由于城市化增量土地大部分是耕地，與城市用地的急劇擴張伴隨而來的是我國耕地的大量流失。與此同時，這些擴張的用地并未得到充分利用。從人均建設用地上看，我國的數值大大超出了發達國家人均建設用地數值。2002年，經濟發達國家城市建設用地人均82.4平方米，發展中國家人均接近83.3平方米，對我國31個特大城市的分析表明，人均建設用地己接近100平方米。我國城鎮人均城市建設用地己達130多平方米，平均值已超過國家定額的50%以上。人均建設用地說明目前我國用地的浪費現象非常嚴重。

3、我國城市土地利用結構不合理

（1）二業用地比例過大，商業用地比例過小。我國城市工業用地人均23.5平方米，占城市用地的比重一般在20一30%之間甚至更高，而發達國家一般不超過15%，城市土地空間布局不合理。辦公、商業、工業和居住用地混雜，城市土地的功能分區和相互配合不明顯，生活居住用地所占比例偏低，內部結構嚴重失調。

（2）道路用地、綠地用地比例低。生態用地得不到保證2010年全國城市人均道路用地13.2平方米，城市人均擁有公共綠地11.2平方米，而國外城市一般達到人均道路廣場用地和綠地20平方米以上，許多城市達到50平方米以上。園林綠化面積偏低，城市生產和生活環境質量低下。

（3）地用途安排不合理，優地未能優用。城市區位論圈層布局理論認為，若城市內部各區其他條件都相同，惟一影響功能區布局的因素是區位地租，那么各類企業、居民戶都會按其支付地租能力的大小成圈層狀分布。圈層理論在世界多數國家特別是市場經濟國家都能得到程度不等的驗證。然而在我國，這一理論難以得到檢驗。我國長期實行土地的行政劃撥制度，用地者獲得土地的數量、區位與其支付地租的能力缺乏聯系，結果是土地實際用途與最佳用途相關性差，優地無法優用，大型工業企業、行政機關占據城市中心黃金地段。

三、我國土地利用效率低下的主要原因分析

影響我國城市土地資源利用效率的因素是多方面的，但主要是政策制度方面的因素和經濟方面的因素，使得城市規模盲目擴大、用地結構不合理、土地不可持續利用、土地利用效率低等問題普遍存在。

1、土地產權制度的法律缺失及土地支配不公平。我國憲法規定城市土地歸國家所有。國家土地所有權實質上是國家代表全體人民的利益，對與全體人民利益密切相關的土地進行管理，國家的這種權利受到憲法和法律的保護。但國家只是一個法律上虛擬的概念，中央政府行使著國家土地的所有權。而地方政府也是國家機器的重要組成部分，而且由于土地分散在各地，所以土地開發利用需要地方政府來實施。但是，在法律上，土地所有權在中央政府和地方政府之間界定不清，造成了中央政府和地方政府之間為了爭奪各自利益而進行博弈，這樣就造成了地方政府為實現各自利益而對土地資源的掠奪性使用。

2、土地公共管理制度的滯后性和不科學性。土地管理部門對于地方政府的土地違法行為缺乏應有的制約和監督。由各級土地管理是實行“塊塊為主”的領導體制，土地管理部門受同級黨委政府領導，并對同級人民政府負責，上下級土地管理部門之間只存在業務指導關系。從而也導致地方政府利用國家“所有權的殘缺”追求局部利益的行為頻頻發生，不僅引起國家利益的損失，也造成大量稀缺土地資源的浪費。

3、土地稅收結構設置不合理，稅費混雜，重費輕稅。現行稅制在不動產流轉環節稅種較多，稅負過重，而在不動產保有環節稅種較少，稅負過輕。前者導致房地產開發稅收負擔占總開發成本的比率過高，遠遠高于國內其他行業和國外同行業，使得土地開發利用成本過高，降低了土地利用效率：后者降低了不動產保有者的經濟風險，導致了不動產利用的低效率，同時也使得國家無法對不動產轉讓的溢價部分參與分配，導致稅收收入的流失，客觀上增加了房地產投機者的收益。土地有關的收費凸出問題是名目繁多，隨意性強。“費大于稅”抑制了稅收的培育和成長，使得稅收不能很好發揮其作為經濟杠桿的調節作用。同時稅費混雜、計算復雜也給偷稅漏稅埋下了禍根，一些土地使用單位使用了土地，但并未付出應付的稅款，這也是土地低效利用的原因之一。

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