澳門公務(wù)員考核制度的九大特征

袁娟 郭昱青

澳門現(xiàn)行公務(wù)員考核制度全稱為“澳門特別行政區(qū)公共行政人員工作表現(xiàn)評核制度”。在這一制度中，考核類別分為四種，考核對象分為四組，考核指標(biāo)分為7項“必須”的通用考核指標(biāo)和8項“可選擇”的個性考核指標(biāo)，有明確的考核標(biāo)準(zhǔn)、有量化考核的評分細(xì)則和計算方式。每個考核年度有3次評核會議，考核結(jié)果對合同續(xù)期、獎懲、重新定職或轉(zhuǎn)職等產(chǎn)生直接影響。總體看來，澳門公務(wù)員考核制度具有如下九大特征。

一、考核有依據(jù)并適時進行改革

自20世紀(jì)80年代末以來，澳門的公務(wù)員制度逐步從葡萄牙的殖民體制向本土化過渡。在這一過程中，澳門對原有的各種管理制度進行了全面審視和修改，制定了一系列關(guān)于公務(wù)員的法律文件，其中包括1989年通過的《澳門公共行政工作人員通則》。該《通則》對“工作評核”進行了規(guī)定，并由第75/85號批示通過實施細(xì)則。《通則》的頒布實施，標(biāo)志著澳門公務(wù)員考核制度的正式建立。在公務(wù)員考核制度實施過程中，逐漸暴露出一些問題，澳門因此進行了公務(wù)員考核制度改革。2004年8月9日《澳門特別行政區(qū)公共行政人員工作表現(xiàn)評核制度》頒布，這成為新的澳門公務(wù)員考核制度的依據(jù)。2005年澳門特區(qū)政府的施政重點是全面推行新的工作表現(xiàn)評核制度，取代施行了10多年的原有的工作評核制度。

二、針對不同情況分為四種考核類型

新的澳門公務(wù)員考核制度將公務(wù)員考核分為四種：平常評核、主管評核、特別評核和簡要評核，這是針對不同的工作情況和工作主體進行的分類。

平常評核，也就是一般考核。是指對上一年1月1日至12月31日的工作表現(xiàn)進行考核，其中，除特別評核和主管評核的考核對象外，在考核年度內(nèi)，實際服務(wù)時間在6個月以上者，都要接受平常評核。

主管評核，就是對主管人員的考核。是指對擔(dān)任主管官職滿6個月的公務(wù)員在考核期內(nèi)的工作表現(xiàn)進行的考核。

特別評核，就是對一些特殊情況下的公務(wù)員的考核，一般每年進行1次。特別評核的考核對象為：臨時委任的公務(wù)員、以合同形式受聘且于前兩年提供服務(wù)的公務(wù)員、處于轉(zhuǎn)變職位狀況且獲得定期委任的公務(wù)員。但合同期限較短的公務(wù)員不接受特別評核。

簡要評核，也稱局部考核，屬于總體考核的一部分，不會單獨發(fā)生作用，僅用于在其后進行平常評核或特別評核時按比例計分。負(fù)責(zé)最后一次平常評核、特別評核或主管評核的部門或單位，要將簡要評核的評分按比例計入工作人員工作表現(xiàn)的最終評分內(nèi)。

三、對考核主體所考核的對象有數(shù)量限制

澳門將公務(wù)員考核主體稱為評核人。評核人即考核者，包括直屬上級、業(yè)務(wù)主管。考核者主要是考核對象的直屬上級，也可以是對考核對象的工作有較直接及實際了解的業(yè)務(wù)主管。在考核期負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督考核對象的工作的指導(dǎo)監(jiān)督人員，均視為考核對象的直屬上級。澳門明確規(guī)定，原則上，每位考核者的考核對象應(yīng)不超過20名。

四、對考核對象分組并適用不同的考核指標(biāo)①

考核對象幾乎涵蓋所有公職人員，只有少量例外。澳門公務(wù)員考核的考核對象被稱為被評核人。考核對象涵蓋所有公共行政工作人員，包括任職于法人機關(guān)、自治基金、以私法制度受聘的人員。不過，也有人員屬于例外，不參加考核，包括：一是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)或等同領(lǐng)導(dǎo)官職的人員，包括擔(dān)任警察總局局長助理的人員；二是在行政長官辦公室及各司長辦公室執(zhí)行職務(wù)的人員，或具有等同或相同身份的人員；三是警察總局及海關(guān)顧問官職的據(jù)位人；四是以臨時定期委任制度執(zhí)行職務(wù)的人員；五是其他有關(guān)人員，因與所屬部門或?qū)嶓w在考核期內(nèi)沒有職務(wù)聯(lián)系、而未能接受平常評核或特別評核，即使按照適用的法例，該期間應(yīng)被計入實際服務(wù)時間的情況。

考核對象按照職務(wù)性質(zhì)分為四類。具體做法是，將考核對象劃分為不同的類別（澳門稱之為“組”），針對不同的類別（“組”）選擇考核指標(biāo)、制作考核表格進行考核。考核對象分為四類，分別為：主管、高級技術(shù)員和技術(shù)員、專業(yè)技術(shù)員和行政人員、工人和助理員。根據(jù)工作人員不同職位的特點進行分組，并針對不同的組分別設(shè)計相應(yīng)的考核指標(biāo)，澳門這種全面考慮又有彈性的設(shè)置，體現(xiàn)了分類管理的原則，既可以避免在選取考核指標(biāo)上的主觀隨意性，又可以使得工作表現(xiàn)指標(biāo)與部門目標(biāo)實現(xiàn)、職能行使有機結(jié)合起來，使考核更加科學(xué)、合理與公正。

五、考核指標(biāo)分為通用指標(biāo)和個性指標(biāo)，每個指標(biāo)都有量化標(biāo)準(zhǔn)

澳門公務(wù)員考核的主要內(nèi)容是工作表現(xiàn)，“工作表現(xiàn)評核制度” 強調(diào)考核重點是公務(wù)員的工作表現(xiàn)和在職行為的恰當(dāng)性，而不是個性或品格。根據(jù)考核對象的崗位特性，將考核指標(biāo)（澳門稱之為“評核項目”）的確定與部門目標(biāo)實現(xiàn)和履職結(jié)合起來，分類設(shè)定不同的考核指標(biāo)，規(guī)定什么職位的人員適用什么樣的考核指標(biāo)，不同崗位的人員適用不同的考核指標(biāo)。

考核指標(biāo)一共有 15項，首先是通用考核指標(biāo)，這是所有公務(wù)員都必須考核的指標(biāo)，共有7項，分別為：“工作成效、責(zé)任感、持續(xù)改善工作、適應(yīng)性及靈活性、工作上的人際關(guān)系、在工作崗位的勤勉態(tài)度、工作時間的管理”；其次是個性化的考核指標(biāo)，根據(jù)工作性質(zhì)不同選用不同的考核指標(biāo)，一共有8項考核指標(biāo)用于選擇，分別為：“主動性及自主能力、革新及創(chuàng)造力、資源管理、團隊工作、與公眾的關(guān)系、團隊的領(lǐng)導(dǎo)及管理、協(xié)商及決策、工作上的使命感”。關(guān)于每項考核指標(biāo)都有詳細(xì)的定義，例如“工作成效”是指，“考核工作人員如何執(zhí)行所指派的工作，尤其是如何采取適當(dāng)方法兼顧工作的質(zhì)量與數(shù)量，以達成既定的目標(biāo)及效果”。

針對每項考核指標(biāo)，設(shè)定考核計算尺度為1分、2分、3分、4分、5分，所對應(yīng)的質(zhì)量評語分別是：“不滿意”、“不大滿意”、“滿意”、“十分滿意”和“優(yōu)異”。關(guān)于每個考核指標(biāo)的評分等次，都設(shè)定了比較詳細(xì)的、可具體操作的評分標(biāo)準(zhǔn)。例如，關(guān)于“工作成效”的評分標(biāo)準(zhǔn)為：1分：工作中經(jīng)常有嚴(yán)重錯誤及缺點；工作表現(xiàn)差，且進度非常緩慢；未能按照既定期限及目標(biāo)完成工作，且無法達至預(yù)期效果。2分：工作中有某些嚴(yán)重且須改正的錯誤；工作欠缺謹(jǐn)慎，難以按既定期限及目標(biāo)完成工作；或以嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度完成工作時，又過分緩慢，明顯拖慢部門的運作；或雖快速完成工作，但有相當(dāng)嚴(yán)重的錯誤。3分：工作令人滿意，有少許錯誤，但并不嚴(yán)重；工作表現(xiàn)不錯，一般能按既定期限完成，且能達至既定目標(biāo)及效果。4分：工作的整體執(zhí)行情況良好；工作表現(xiàn)良好，總能按既定期限完成，并圓滿達至既定目標(biāo)及效果。5分：工作一向十分謹(jǐn)慎，力求完善；工作表現(xiàn)非常出色，辦事快捷，并超過預(yù)期目標(biāo)及效果。澳門公務(wù)員考核制度注重量化考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，為每一個考核指標(biāo)都設(shè)置了詳細(xì)的、具有可操作性的衡量等級標(biāo)準(zhǔn)，用詳細(xì)的描述性語言界定各個等級標(biāo)準(zhǔn)，并注意各等級標(biāo)準(zhǔn)間的區(qū)分度，各個等級之間的區(qū)分度比較明顯。這在很大程度上限制了評核主管的自由裁量權(quán)，減少了評核過程的主觀因素；同時，考核等級標(biāo)準(zhǔn)客觀、清晰，具有較強的可操作性。

六、設(shè)定考核指標(biāo)權(quán)重并運用公式進行考核計分

澳門公務(wù)員考核制度根據(jù)考核指標(biāo)的重要程度設(shè)計不同的權(quán)重，權(quán)重設(shè)計符合不同崗位的特征與要求。如事先賦予 “工作成效”與 “責(zé)任感”這兩項考核指標(biāo)比其他指標(biāo)高出1倍的權(quán)重，即對這兩項考核指標(biāo)進行雙倍評分計算，然后依據(jù)所設(shè)定的公式綜合計算考核分?jǐn)?shù)。每項考核指標(biāo)都依據(jù)評分表和評分標(biāo)準(zhǔn)，以1至5分進行計算。根據(jù)公務(wù)員的工作性質(zhì)，還可從選擇性考核指標(biāo)中選取最多兩項，進行雙倍的評分計算。以行政暨公職局公眾服務(wù)暨咨詢中心公關(guān)督導(dǎo)員的考核為例，按照新的“工作表現(xiàn)評核制度”的權(quán)重設(shè)計，“主動性及自主能力”以及“與公眾的關(guān)系”是相對比較重要的考核指標(biāo)，可以賦予2倍的權(quán)重。如最終評分結(jié)果出現(xiàn)小數(shù)，則以四舍五入方式計算成整數(shù)。加權(quán)計算可以突出考核重點，體現(xiàn)考核的組織目標(biāo)導(dǎo)向和價值取向，提高考核的準(zhǔn)確性和精確度。

七、考核實施程序規(guī)定比較嚴(yán)密

澳門公務(wù)員的4種考核，每種考核都有一個完整的考核程序，前后都包括3次評核會議，都是一項持續(xù)、系統(tǒng)、定期的考核。一般考核程序包括以下步驟：指定考核者、考核者會議、評核會議、自我評核、評分、認(rèn)可。

首先，指定考核者。最遲在每年11月30日，以批示的形式，指定被考核者的直屬上級或職務(wù)主管為考核者。

其次，考核者會議。在指定考核者之后的10日內(nèi)，有關(guān)部門的考核者舉行聯(lián)合會議，以確定在評核程序中所采取的準(zhǔn)則及統(tǒng)一相關(guān)步驟。考核者會議由有關(guān)部門或?qū)嶓w的領(lǐng)導(dǎo)主持，“評核咨詢委員會”各成員也要出席。

第三，評核會議。考核者與被考核者在每個考核年度有3次評核會議。

第1次評核會議確定達成目標(biāo)與成果。在考核者會議之后至年初的這一段時間舉行，最晚是在每年的1月15日。目的是說明被考核者所在單位必須貫徹的目標(biāo)、被考核者所負(fù)責(zé)的工作、應(yīng)達成的目標(biāo)及成果等。通過對目標(biāo)的確認(rèn)，促使工作人員思考自身的潛力，提升個人的工作責(zé)任感。

第2次評核會議查核第1次會議目標(biāo)的達成情況。一般在年中舉行，在考核中期的6月或7月。目的是跟進情況，說明工作的目標(biāo)及優(yōu)先次序，并對被考核者至該時段為止的工作表現(xiàn)情況進行評測，如發(fā)現(xiàn)情況有所變化，會借此溝通良機，對第一次會議所訂定的規(guī)劃進行必要的調(diào)整。

第3次會議是年終考核。一般在考核年度的年終或翌年年初舉行，在12月份至翌年1月15日這段時間。目的是對被考核者的工作表現(xiàn)進行最終評定，在考核會議期間，要對工作環(huán)境及業(yè)績背景進行分析，對公務(wù)員在考核期內(nèi)的工作表現(xiàn)進行反饋，并就為改善工作而采取的措施達成協(xié)議。為此，無論是考核者或被考核者，都應(yīng)帶上必要的文件，以作為考核評價的依據(jù)。比如說，考核者和被考核者要帶上考核期內(nèi)所作的記錄，考核者要帶上之前的評核會議紀(jì)要，被考核者帶上已填妥的自我評核表，雖然這不是強制性的，另外，考核者要帶上已臨時填寫的評分表以及其他重要文件。

第四，自我評核。自我評核的目的是為了使考核參與者了解公務(wù)員本人對其工作表現(xiàn)的自我評價。自我評核結(jié)果不計入考核結(jié)果，但考核者對自我評核會予以考慮。制度規(guī)定，在第3次評核會議的至少5天前，應(yīng)向被考核者提供自我評核表，但該表的填寫為非強制性。例如，在平常評核中，應(yīng)在12月份至1月10日提供自我評核表，因為第3次評核會議最遲必須在翌年1月15日召開。

第五，評分。評分是指考核者在評分表上填寫評核得分，包括填寫評語。考核者應(yīng)在第3次評核會議之前預(yù)填評分表，在會后才填寫確定的評分表。評分表應(yīng)最遲于考核年度的翌年的1月31日確定并填寫妥當(dāng)。確定并填妥評分表后，要立即將考核結(jié)果通知被考核者，并向其提供一份評分表的副本。被考核者如果對考核評分結(jié)果有異議，可于10日內(nèi)提出異議聲明。

第六，認(rèn)可。評核結(jié)果須送交主管認(rèn)可。評核結(jié)果須在以下期限內(nèi)送交部門或?qū)嶋H領(lǐng)導(dǎo)，或獲授權(quán)執(zhí)行相應(yīng)職務(wù)的代理人如副局長、副主席等進行認(rèn)可。認(rèn)可決定作出后，須在3日內(nèi)將該決定通知被考核者。

八、考核結(jié)果分為五個等次并在續(xù)聘中得到運用

澳門公務(wù)員考核的結(jié)果分為不滿意（1分）、不大滿意（2分）、滿意（3分）、十分滿意（4分）、優(yōu)異（5分）五個等次。澳門《公共行政工作人員工作表現(xiàn)評核原則》第八條的規(guī)定，“劣”等同于“不滿意”，“平”等同于“不大滿意”，“良”等同于“滿意”，“優(yōu)”等同于“十分滿意”。“優(yōu)異”與“十分滿意”的評語具有相同的效果，獲“優(yōu)異”評語者可獲獎賞。“優(yōu)異”評語用作肯定工作人員在擔(dān)任職務(wù)時特別出眾的優(yōu)秀表現(xiàn)，因此要求給予此評語時應(yīng)小心分析，以免偏離其肯定和獎勵優(yōu)異表現(xiàn)的目的。給予獲此評語工作人員的獎賞，亦須經(jīng)過深思熟慮才能作出決定。

關(guān)于考核結(jié)果的運用，獲“優(yōu)異”評語的工作人員，合同獲續(xù)期，并可獲獎賞；被評為 “十分滿意”的工作人員，可以獲得合同續(xù)約；被評為“不大滿意”的工作人員，如果按照法例沒有被終止職務(wù)者，應(yīng)采取措施改善工作，如修讀培訓(xùn)課程、重新定職或轉(zhuǎn)職、重新分配工作或?qū)⒃撊藛T調(diào)往其他附屬單位，或須采取其他更有效的措施做出建議；確定委任的公務(wù)員或工人及助理員被評為“不滿意”的，要開展簡易調(diào)查程序。如果工作人員在調(diào)查期間上班對部門造成不便的，則構(gòu)成防范性停職的依據(jù)。對以合同形式受聘的人員，則實時終止職務(wù)。

九、對考核結(jié)果設(shè)置了比較健全的救濟機制

澳門公務(wù)員考核確立了“評核咨詢委員會介入原則”和“司法上訴原則”，這為公務(wù)員的考核提供了的救濟機制。

首先，評核咨詢委員會介入原則。澳門公務(wù)員對考核結(jié)果不服的救濟渠道為“評核咨詢委員會”。這是一個有職員代表參與、能對考核工作發(fā)表參考意見的獨立及自主的委員會。在被考核者對考核結(jié)果聲明異議后，咨詢委員會介入并扮演獨立公正的第三方，在對爭議進行分析后，咨詢委員會提出解決問題的建議。考核者在對聲明異議作出決定之前，必須聽取咨詢委員會的意見。在“認(rèn)可”程序中，負(fù)責(zé)認(rèn)可的主管機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人可以根據(jù)咨詢委員會的意見，更改由考核者給的考核結(jié)果并且適當(dāng)?shù)貙λo的各項評分說明理由；如果負(fù)責(zé)認(rèn)可的主管機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人不同意咨詢委員會所發(fā)表的意見，也應(yīng)對有關(guān)決定說明理由。

其次，司法上訴原則。公務(wù)員對最后的考核結(jié)果可以提起司法上訴，即通過司法救濟渠道，澳門法例賦予公務(wù)員上訴的權(quán)利，以保護公務(wù)員的合法權(quán)益。

澳門公務(wù)員“評核咨詢委員會”的設(shè)立及其對評核程序的介入，很大程度上完善了考核的監(jiān)督機制和救濟機制。一方面，強化了對考核人的監(jiān)督，降低了考核人單憑主觀意志支配考核結(jié)果的可能性，大大減少了考核過程中的人治色彩；另一方面，在被考核人認(rèn)為自己得到不公正的考核的時候，可以通過咨詢委員會的介入，使其合法權(quán)益得到及時有效的救濟和保障。

注釋：

①工作表現(xiàn)評核制度實用手冊[Z].http：//www.safp.gov.mo/desempenho/.澳門：行政公職局，2005.

（作者簡介：袁娟，中國人事科學(xué)研究院人力資源法制與規(guī)劃研究室主任、研究員；郭昱青，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生）