澳門公務員考核制度的九大特征

袁娟 郭昱青

澳門現行公務員考核制度全稱為“澳門特別行政區公共行政人員工作表現評核制度”。在這一制度中，考核類別分為四種，考核對象分為四組，考核指標分為7項“必須”的通用考核指標和8項“可選擇”的個性考核指標，有明確的考核標準、有量化考核的評分細則和計算方式。每個考核年度有3次評核會議，考核結果對合同續期、獎懲、重新定職或轉職等產生直接影響。總體看來，澳門公務員考核制度具有如下九大特征。

一、考核有依據并適時進行改革

自20世紀80年代末以來，澳門的公務員制度逐步從葡萄牙的殖民體制向本土化過渡。在這一過程中，澳門對原有的各種管理制度進行了全面審視和修改，制定了一系列關于公務員的法律文件，其中包括1989年通過的《澳門公共行政工作人員通則》。該《通則》對“工作評核”進行了規定，并由第75/85號批示通過實施細則。《通則》的頒布實施，標志著澳門公務員考核制度的正式建立。在公務員考核制度實施過程中，逐漸暴露出一些問題，澳門因此進行了公務員考核制度改革。2004年8月9日《澳門特別行政區公共行政人員工作表現評核制度》頒布，這成為新的澳門公務員考核制度的依據。2005年澳門特區政府的施政重點是全面推行新的工作表現評核制度，取代施行了10多年的原有的工作評核制度。

二、針對不同情況分為四種考核類型

新的澳門公務員考核制度將公務員考核分為四種：平常評核、主管評核、特別評核和簡要評核，這是針對不同的工作情況和工作主體進行的分類。

平常評核，也就是一般考核。是指對上一年1月1日至12月31日的工作表現進行考核，其中，除特別評核和主管評核的考核對象外，在考核年度內，實際服務時間在6個月以上者，都要接受平常評核。

主管評核，就是對主管人員的考核。是指對擔任主管官職滿6個月的公務員在考核期內的工作表現進行的考核。

特別評核，就是對一些特殊情況下的公務員的考核，一般每年進行1次。特別評核的考核對象為：臨時委任的公務員、以合同形式受聘且于前兩年提供服務的公務員、處于轉變職位狀況且獲得定期委任的公務員。但合同期限較短的公務員不接受特別評核。

簡要評核，也稱局部考核，屬于總體考核的一部分，不會單獨發生作用，僅用于在其后進行平常評核或特別評核時按比例計分。負責最后一次平常評核、特別評核或主管評核的部門或單位，要將簡要評核的評分按比例計入工作人員工作表現的最終評分內。

三、對考核主體所考核的對象有數量限制

澳門將公務員考核主體稱為評核人。評核人即考核者，包括直屬上級、業務主管。考核者主要是考核對象的直屬上級，也可以是對考核對象的工作有較直接及實際了解的業務主管。在考核期負責指導、協調和監督考核對象的工作的指導監督人員，均視為考核對象的直屬上級。澳門明確規定，原則上，每位考核者的考核對象應不超過20名。

四、對考核對象分組并適用不同的考核指標①

考核對象幾乎涵蓋所有公職人員，只有少量例外。澳門公務員考核的考核對象被稱為被評核人。考核對象涵蓋所有公共行政工作人員，包括任職于法人機關、自治基金、以私法制度受聘的人員。不過，也有人員屬于例外，不參加考核，包括：一是擔任領導或等同領導官職的人員，包括擔任警察總局局長助理的人員；二是在行政長官辦公室及各司長辦公室執行職務的人員，或具有等同或相同身份的人員；三是警察總局及海關顧問官職的據位人；四是以臨時定期委任制度執行職務的人員；五是其他有關人員，因與所屬部門或實體在考核期內沒有職務聯系、而未能接受平常評核或特別評核，即使按照適用的法例，該期間應被計入實際服務時間的情況。

考核對象按照職務性質分為四類。具體做法是，將考核對象劃分為不同的類別（澳門稱之為“組”），針對不同的類別（“組”）選擇考核指標、制作考核表格進行考核。考核對象分為四類，分別為：主管、高級技術員和技術員、專業技術員和行政人員、工人和助理員。根據工作人員不同職位的特點進行分組，并針對不同的組分別設計相應的考核指標，澳門這種全面考慮又有彈性的設置，體現了分類管理的原則，既可以避免在選取考核指標上的主觀隨意性，又可以使得工作表現指標與部門目標實現、職能行使有機結合起來，使考核更加科學、合理與公正。

五、考核指標分為通用指標和個性指標，每個指標都有量化標準

澳門公務員考核的主要內容是工作表現，“工作表現評核制度” 強調考核重點是公務員的工作表現和在職行為的恰當性，而不是個性或品格。根據考核對象的崗位特性，將考核指標（澳門稱之為“評核項目”）的確定與部門目標實現和履職結合起來，分類設定不同的考核指標，規定什么職位的人員適用什么樣的考核指標，不同崗位的人員適用不同的考核指標。

考核指標一共有 15項，首先是通用考核指標，這是所有公務員都必須考核的指標，共有7項，分別為：“工作成效、責任感、持續改善工作、適應性及靈活性、工作上的人際關系、在工作崗位的勤勉態度、工作時間的管理”；其次是個性化的考核指標，根據工作性質不同選用不同的考核指標，一共有8項考核指標用于選擇，分別為：“主動性及自主能力、革新及創造力、資源管理、團隊工作、與公眾的關系、團隊的領導及管理、協商及決策、工作上的使命感”。關于每項考核指標都有詳細的定義，例如“工作成效”是指，“考核工作人員如何執行所指派的工作，尤其是如何采取適當方法兼顧工作的質量與數量，以達成既定的目標及效果”。

針對每項考核指標，設定考核計算尺度為1分、2分、3分、4分、5分，所對應的質量評語分別是：“不滿意”、“不大滿意”、“滿意”、“十分滿意”和“優異”。關于每個考核指標的評分等次，都設定了比較詳細的、可具體操作的評分標準。例如，關于“工作成效”的評分標準為：1分：工作中經常有嚴重錯誤及缺點；工作表現差，且進度非常緩慢；未能按照既定期限及目標完成工作，且無法達至預期效果。2分：工作中有某些嚴重且須改正的錯誤；工作欠缺謹慎，難以按既定期限及目標完成工作；或以嚴謹態度完成工作時，又過分緩慢，明顯拖慢部門的運作；或雖快速完成工作，但有相當嚴重的錯誤。3分：工作令人滿意，有少許錯誤，但并不嚴重；工作表現不錯，一般能按既定期限完成，且能達至既定目標及效果。4分：工作的整體執行情況良好；工作表現良好，總能按既定期限完成，并圓滿達至既定目標及效果。5分：工作一向十分謹慎，力求完善；工作表現非常出色，辦事快捷，并超過預期目標及效果。澳門公務員考核制度注重量化考核標準的設置，為每一個考核指標都設置了詳細的、具有可操作性的衡量等級標準，用詳細的描述性語言界定各個等級標準，并注意各等級標準間的區分度，各個等級之間的區分度比較明顯。這在很大程度上限制了評核主管的自由裁量權，減少了評核過程的主觀因素；同時，考核等級標準客觀、清晰，具有較強的可操作性。

六、設定考核指標權重并運用公式進行考核計分

澳門公務員考核制度根據考核指標的重要程度設計不同的權重，權重設計符合不同崗位的特征與要求。如事先賦予 “工作成效”與 “責任感”這兩項考核指標比其他指標高出1倍的權重，即對這兩項考核指標進行雙倍評分計算，然后依據所設定的公式綜合計算考核分數。每項考核指標都依據評分表和評分標準，以1至5分進行計算。根據公務員的工作性質，還可從選擇性考核指標中選取最多兩項，進行雙倍的評分計算。以行政暨公職局公眾服務暨咨詢中心公關督導員的考核為例，按照新的“工作表現評核制度”的權重設計，“主動性及自主能力”以及“與公眾的關系”是相對比較重要的考核指標，可以賦予2倍的權重。如最終評分結果出現小數，則以四舍五入方式計算成整數。加權計算可以突出考核重點，體現考核的組織目標導向和價值取向，提高考核的準確性和精確度。

七、考核實施程序規定比較嚴密

澳門公務員的4種考核，每種考核都有一個完整的考核程序，前后都包括3次評核會議，都是一項持續、系統、定期的考核。一般考核程序包括以下步驟：指定考核者、考核者會議、評核會議、自我評核、評分、認可。

首先，指定考核者。最遲在每年11月30日，以批示的形式，指定被考核者的直屬上級或職務主管為考核者。

其次，考核者會議。在指定考核者之后的10日內，有關部門的考核者舉行聯合會議，以確定在評核程序中所采取的準則及統一相關步驟。考核者會議由有關部門或實體的領導主持，“評核咨詢委員會”各成員也要出席。

第三，評核會議。考核者與被考核者在每個考核年度有3次評核會議。

第1次評核會議確定達成目標與成果。在考核者會議之后至年初的這一段時間舉行，最晚是在每年的1月15日。目的是說明被考核者所在單位必須貫徹的目標、被考核者所負責的工作、應達成的目標及成果等。通過對目標的確認，促使工作人員思考自身的潛力，提升個人的工作責任感。

第2次評核會議查核第1次會議目標的達成情況。一般在年中舉行，在考核中期的6月或7月。目的是跟進情況，說明工作的目標及優先次序，并對被考核者至該時段為止的工作表現情況進行評測，如發現情況有所變化，會借此溝通良機，對第一次會議所訂定的規劃進行必要的調整。

第3次會議是年終考核。一般在考核年度的年終或翌年年初舉行，在12月份至翌年1月15日這段時間。目的是對被考核者的工作表現進行最終評定，在考核會議期間，要對工作環境及業績背景進行分析，對公務員在考核期內的工作表現進行反饋，并就為改善工作而采取的措施達成協議。為此，無論是考核者或被考核者，都應帶上必要的文件，以作為考核評價的依據。比如說，考核者和被考核者要帶上考核期內所作的記錄，考核者要帶上之前的評核會議紀要，被考核者帶上已填妥的自我評核表，雖然這不是強制性的，另外，考核者要帶上已臨時填寫的評分表以及其他重要文件。

第四，自我評核。自我評核的目的是為了使考核參與者了解公務員本人對其工作表現的自我評價。自我評核結果不計入考核結果，但考核者對自我評核會予以考慮。制度規定，在第3次評核會議的至少5天前，應向被考核者提供自我評核表，但該表的填寫為非強制性。例如，在平常評核中，應在12月份至1月10日提供自我評核表，因為第3次評核會議最遲必須在翌年1月15日召開。

第五，評分。評分是指考核者在評分表上填寫評核得分，包括填寫評語。考核者應在第3次評核會議之前預填評分表，在會后才填寫確定的評分表。評分表應最遲于考核年度的翌年的1月31日確定并填寫妥當。確定并填妥評分表后，要立即將考核結果通知被考核者，并向其提供一份評分表的副本。被考核者如果對考核評分結果有異議，可于10日內提出異議聲明。

第六，認可。評核結果須送交主管認可。評核結果須在以下期限內送交部門或實際領導，或獲授權執行相應職務的代理人如副局長、副主席等進行認可。認可決定作出后，須在3日內將該決定通知被考核者。

八、考核結果分為五個等次并在續聘中得到運用

澳門公務員考核的結果分為不滿意（1分）、不大滿意（2分）、滿意（3分）、十分滿意（4分）、優異（5分）五個等次。澳門《公共行政工作人員工作表現評核原則》第八條的規定，“劣”等同于“不滿意”，“平”等同于“不大滿意”，“良”等同于“滿意”，“優”等同于“十分滿意”。“優異”與“十分滿意”的評語具有相同的效果，獲“優異”評語者可獲獎賞。“優異”評語用作肯定工作人員在擔任職務時特別出眾的優秀表現，因此要求給予此評語時應小心分析，以免偏離其肯定和獎勵優異表現的目的。給予獲此評語工作人員的獎賞，亦須經過深思熟慮才能作出決定。

關于考核結果的運用，獲“優異”評語的工作人員，合同獲續期，并可獲獎賞；被評為 “十分滿意”的工作人員，可以獲得合同續約；被評為“不大滿意”的工作人員，如果按照法例沒有被終止職務者，應采取措施改善工作，如修讀培訓課程、重新定職或轉職、重新分配工作或將該人員調往其他附屬單位，或須采取其他更有效的措施做出建議；確定委任的公務員或工人及助理員被評為“不滿意”的，要開展簡易調查程序。如果工作人員在調查期間上班對部門造成不便的，則構成防范性停職的依據。對以合同形式受聘的人員，則實時終止職務。

九、對考核結果設置了比較健全的救濟機制

澳門公務員考核確立了“評核咨詢委員會介入原則”和“司法上訴原則”，這為公務員的考核提供了的救濟機制。

首先，評核咨詢委員會介入原則。澳門公務員對考核結果不服的救濟渠道為“評核咨詢委員會”。這是一個有職員代表參與、能對考核工作發表參考意見的獨立及自主的委員會。在被考核者對考核結果聲明異議后，咨詢委員會介入并扮演獨立公正的第三方，在對爭議進行分析后，咨詢委員會提出解決問題的建議。考核者在對聲明異議作出決定之前，必須聽取咨詢委員會的意見。在“認可”程序中，負責認可的主管機關的領導人可以根據咨詢委員會的意見，更改由考核者給的考核結果并且適當地對所給的各項評分說明理由；如果負責認可的主管機關領導人不同意咨詢委員會所發表的意見，也應對有關決定說明理由。

其次，司法上訴原則。公務員對最后的考核結果可以提起司法上訴，即通過司法救濟渠道，澳門法例賦予公務員上訴的權利，以保護公務員的合法權益。

澳門公務員“評核咨詢委員會”的設立及其對評核程序的介入，很大程度上完善了考核的監督機制和救濟機制。一方面，強化了對考核人的監督，降低了考核人單憑主觀意志支配考核結果的可能性，大大減少了考核過程中的人治色彩；另一方面，在被考核人認為自己得到不公正的考核的時候，可以通過咨詢委員會的介入，使其合法權益得到及時有效的救濟和保障。

注釋：

①工作表現評核制度實用手冊[Z].http：//www.safp.gov.mo/desempenho/.澳門：行政公職局，2005.

（作者簡介：袁娟，中國人事科學研究院人力資源法制與規劃研究室主任、研究員；郭昱青，北京師范大學政府管理學院碩士研究生）