檢察機關案件集中管理新機制

山西省太原市人民檢察院課題組

案件管理在檢察機關建立之初就已存在，并隨著檢察機關的發展而不斷發展。我國傳統的案件管理模式是在特定歷史下條件形成的，曾對檢察機關案件質量的提高發揮了重要的作用。然而，隨著社會的發展，法治環境的變化，傳統案件管理模式的弊端已經逐漸顯露，越來越不能滿足人民群眾對司法公正的需求。檢察機關針對案件管理工作薄弱導致辦案程序不規范、執法隨意性大、辦案質量不高的問題，紛紛采取不同的措施加強案件管理工作，本院探索出案件集中管理新機制，為案件管理改革做出了有益的嘗試。

一、設立專門的案件管理機構

案件集中管理是和傳統粗放式管理相對應的一種案件管理模式，是由粗放式管理向集約化管理的跨越。這種管理模式通過建立專門案件管理機構，統一對案件實行全方位、全過程的監督與控制，達到對案件信息進行全方面、不間斷的采集匯總和綜合分析，從而實現信息資源的橫向整合，形成整體協調、運行順暢、控制有力的案件管理新局面，確保檢察權運行效能的最大化。設立案件管理中心應遵循以下基本原則：

一是突出管理。案件管理中心是專門的案件管理機構，通過對案件的集中統一管理，能夠及時全面了解和掌握檢察機關全部案件信息，便于檢察長對檢察業務進行統籌指揮、組織、協調，提高決策準確性和效率，使檢察機關的整體優勢和效能得到充分的發揮。

二是強化監督。設立案件管理中心，建立案件集中管理機制，主要作用就是對案件運行過程進行監控，防止和糾正辦案過程中出現的偏差或失誤，通過自體化的內部法律監督，控制權力運行，防范權力濫用，規范執法行為。

三是提高質量。案件質量是檢察工作的生命線，一切體制機制的運行都應該以提高案件質量為核心。案件管理中心通過完善流程控制、案件質量評定、業務運行分析、綜合考評等機制，進一步規范案件質量標準，極大提高干警的質量意識，促進案件質量的全面提高。

四是有利辦案。案件管理中心作為案件管理部門，不參與到具體案件的辦理中，不占用正常的辦案時間，而且通過承擔文書送達、對外移送案件、律師接待等事務性的工作，緩解事務性工作對辦案人員的壓力，有利于辦案人員集中辦案精力，提高工作效率。

五是方便群眾。案件管理中心通過公開檢察環節的辦案程序、檢務信息公開等工作，提高辦案透明度，為群眾查閱、了解案件進展開辟了正常的渠道，探索出一條落實執法為民的新途徑，拉近了檢察機關與群眾的距離。

二、案件管理中心的職能定位和具體職責

案件管理中心與其他業務部門存在非常緊密的聯系，如果定位不清、職責不明，就會和其他業務部門糾纏不清，甚至影響辦案，這與設立案件管理中心的初衷甚至是背道而馳的。

（一）案件管理中心的職能定位

案件管理中心的職能定位是一個核心的問題，也是案件管理部門成立的現實基礎。案件管理中心是案件管理的專門機構，在檢察長和檢委會的領導下，履行辦案流程管理、業務運行情況分析、考核評價等職能。從機構屬性來說是綜合性的檢察業務部門，其職能定位總體來說是：“管理、監督、參謀、服務”，即程序管理和實體監督并重，以提高案件質量；辦案情況統計分析，以服務決策；兼顧服務辦案，以提高效率。

1.案件管理中心的組織功能定位：檢察長、檢委會的“參謀部”。案件管理中心負責日常辦案流程管理工作，掌握案件運行的全部信息，為檢察長、檢委會隨時提供決策所需要全部數據，并通過對業務運行情況進行分析，為領導決策提供參考意見和建議。

2.案件管理中心的業務功能定位：“統管”和“督?！敖y管”即統一流程管理；“督權”即監督檢察權行使。案件管理中心通過對案件實行統一流程管理，及時發現執法不規范、定性不準等問題，并加以糾正，有效解決“怠權”和“濫權”的發生，提高執法水平和案件質量。

3.案件管理中心的事務功能定位：業務部門的“后勤部”。案件管理中心在做好“參謀、管理、監督”的同時，要兼顧“服務”功能的發揮。案件管理中心通過承擔文書送達、案卷移送等事務性的工作，使業務部門能夠集中精力、專心辦案，做到了“業務”和“事務”的分離，這是檢察業務精細化管理的要求，提高了辦案效率。

（二）案件管理中心的具體職責

案件管理中心應該在遵循專門性、獨立性、統一性原則的基礎上，履行好“管理、監督、參謀、服務”職能。包括十項具體職責：一是負責統一受理和分配審查逮捕類、公訴類、民事行政類等檢察機關管轄案件。二是負責法律文書和工作文書的管理，統一對外移送案件；對管轄權爭議案件進行協調管轄。三是負責制定、修改辦案流程規則，統一實施辦案流程監督管理。四是負責對有異議的不批捕、不起訴、撤案、無罪等案件進行評查；對經檢察長批準的具有重大影響、疑難復雜案件進行實體審查。五是負責對扣押、凍結涉案款物進行管理和監督。六是負責對檢察業務數據和案件運行情況進行統計、分析、通報。七是負責檢察業務綜合考評工作。八是負責對上級交辦、督辦、檢察長批示下級院辦理的案件進行備案管理。九是負責接待律師閱卷、案件信息發布管理等工作。十是負責案件管理對下指導工作及完成檢察長、檢委會交辦的其他工作。

三、案件集中管理的主要內容和目標

“統一受案、全程管理、動態監督、案后評查、綜合考評”是在總結各地檢察機關實踐經驗的基礎上提出來的，具有很強的操作性。它既是案件集中管理機制的主要內容，也是檢察機關案件管理改革近一個時期所要確立的目標。

（一）統一受案

案件管理中心通過統一受理和分配審查逮捕、審查起訴、民事行政申請或者提請抗訴等檢察機關管轄的各類案件，統一案件入口，對檢察機關所辦理的案件從源頭進行控制，這是案件集中管理的前提。案件管理中心經程序審查后，對符合受理條件的案件予以受理分流，對不符合受理條件的不予受理，從受理環節開始嚴把案件質量關。

（二）全程管理

全程管理是指案件管理中心對受理的各類案件統一錄入網上辦案系統，并將整個辦案過程通過網絡置于案件管理人員的實時監控之下。期間，通過法律文書的審核、編號、辦案期限預警等重點辦案環節的管理，強化節點控制，使辦案人員遵守案件流程管理規定。全程管理是整個案件集中管理過程中重要一環，沒有全程管理就無法實現動態監督。

（三）動態監督

案件管理人員通過網上辦案監督管理系統，對整個辦案過程進行實時的、不間斷的監督和檢查，提醒、督促辦案部門和人員遵守時限等程序性規定，并對定性不準確、法律適用不當等實體性問題進行監督，必要時可向業務部門發出監督提示函，要求予以糾正。動態監督是案件管理過程中最重要的內容，是提高案件質量的重要手段。

（四）案后評查

案后評查是案件管理中心對各業務部門辦結的案件根據一定的質量標準進行管理的一種方式。案后評查可以通過質量等級評定、質量抽查、重點案件評查等方式進行。評查的基本內容包括：程序是否合法、實體是否正確，文書是否規范及社會效果等方面的評價。

（五）綜合考評

綜合考評是案件管理中心對本院各業務部門及下級院執法辦案質量和業務開展總體狀況的綜合考核評價，是檢察機關業務管理的一種有效手段。檢察機關通過考評目標的設定，為執法辦案指明努力的方向，并通過有效運用考評結果，開展檢察業務指導工作。

四、構建完善的案件集中管理機制

案件集中管理是一個復雜的系統工程，要真正發揮其預期的管理效能，需要其系統內部各種管理機制得以健全和完善并規范運行。完善的案件

集中管理機制應包括以下幾個方面的內容：

首先是構建案件流程管理機制，加強對執法辦案過程的全程監管。流程管理就是運用規范化管理理念和先進的信息化管理手段，確立辦案操作規程與質量標準，通過案件管理機構對案件集中歸口管理和全程跟蹤監控，實現規范執法行為和提高案件質量的一種管理活動。[1]流程管理的目標就是要建立“全程管理、動態監督”的執法辦案監督管理機制，沒有信息化網絡技術手段的應用，流程管理的目標就不可能實現，案件流程管理機制就無法發揮其應有的作用。案管人員通過辦案流程管理系統可隨時了解每一個案件的每一個環節，進行全程跟蹤監督，實現案件進行到哪里，監督制約就跟蹤到哪里，發現問題就查究到哪里，解決監督滯后性的問題，有效防范違法違紀行為的發生。

其次是構建案件質量等級評定機制，全面加強案件質量管理。案件質量等級評定是檢察業務考評的重要組成部分，是案件管理中心加強案件質量管理的一個重要手段。檢察機關應建立健全《案件質量等級評定制度》，確立案件質量等級評定的標準和方法。案件質量等級標準可以從程序、實體、社會效果、文書制作、卷宗裝訂等方面進行考察，將案件分為精品案件、優質案件、合格案件、不合格案件四個等級，每個等級設定具體的案件質量標準。案件管理中心根據案件質量等級評定標準對業務部門辦理的每起案件開展質量評定，評定結果記入干警執法檔案，并納入年終考核評價的內容。案件質量等級評定可以和日常案件監督管理工作結合進行，和對不捕、不訴、撤案等重點案件的評查相結合進行，全面加強案件管理，提高案件質量。

再次是構建檢察業務運行分析評價機制，加強對業務運行統籌管理。案件管理中心作為檢察長和檢委會的“參謀部”，處于案件信息交流匯總的“樞紐”地位，通過運用檢察業務運行情況定期統計分析，執法辦案活動專項檢查等手段，客觀評價辦案質量、效率、力度和執法規范化狀況，提出改進工作的對策，服務檢察長統籌指揮各項檢察業務。檢察業務運行分析評價可以采用月度通報、季度分析、半年、年終研討的形式進行。即案件管理中心每月結束后，對上月各業務部門的辦案情況進行統計后，在全院進行通報；在每季度結束后，對上季度的檢察業務統計數據進行分析；在半年、一年時對檢察機關的辦案情況進行分析總結，召開檢察業務運行研討會，并邀請院領導、各業務部門負責人參加討論。檢察業務運行分析研判的內容應包括：當前或一個時期內的辦案情況、造成這種情況的原因，采取的對策；當前或一個時期內某類案件出現的異動，分析異動的原因，下階段工作應注意的問題；分析預測下一個階段檢察業務的運行態勢，部署安排下一階段的工作。

第四是構建案件管理預警機制，發揮案件管理部門的預防功能。加強案件管理的目的在于提高辦案質量，防范錯案、不合格案件的發生。案件管理中心把建立案件管理預警機制作為案件集中管理工作的一個重要著力點來抓，通過全程管理、動態監督、業務運行分析、質量考評等手段，建立了全面的風險評估預警機制，變以往事后監督為事前預警、事中控制，有效提高案件的質量和效率。辦案流程監督管理系統將訴訟程序劃分不同的辦案環節，并為每個辦案環節設定期限，對案件流轉環節中的違規行為和違反辦案期限的行為自動發出警報，有效避免了違規行為和超期羈押現象的發生；通過業務運行分析，對捕后不訴、撤回起訴、無罪等重點監控的案件質量指標設定警戒線，定期進行統計分析，發現存在不正常的上升或下降，向有關部門發出預警信號，與有關職能部門及時展開調研，找出原因，積極采取措施，修正當前工作，防止問題的進一步衍生。

最后是建檢察業務考核評價機制，加強對檢察業務工作的指導。檢察業務考核評價作為檢察機關業務管理的指揮棒，是規范、約束檢察機關執法辦案行為的重要抓手，對考核評價對象具有極大的引導、激勵作用。案件管理中心作為檢察業務管理的綜合部門，統一負責檢察業務綜合考評工作，對本院及下級檢察院執法辦案質量和業務開展狀況進行考核評價，并有效運用考評結果，開展檢察業務指導工作?？己嗽u價機制要真正發揮作用，必須要有完善的考核評價運行機制。完善的考核評價機制應當包括科學合理的考評目標、客觀公正的考評方式、適當的獎懲措施。首先，應建立科學合理的考評目標，這是進行考核評價的前提。案件管理中心在設定考核目標時應該把目標設定在“可以跳起來摘桃子”的程度，使考評對象始終處于最佳的工作狀態，過高或過低都不利于激勵作用的充分發揮，并且目標的設定要盡量量化，實在不能量化的要細化，使目標具有可操作性。其次，考評所依據的數據一定要客觀真實，這是考評客觀公正的前提。案件管理中心可以按照“平時收集、季度匯總的方式進行，并依據所收集的資料進行半年測評、年終總考。最后，要強化考評結果的運用，把考評結果作為學習、培訓、晉升的依據，有效發揮考評的激勵作用。

注釋：

[1]天津市濱海新區大港人民檢察院課題組：《檢察機關案件流程管理的理論與實踐探索》，載《天津法學》[J]，2012年第1期 第107頁。