強制醫療執行監督的實踐探索

張守良　鞠佳佳

一、強制醫療執行監督的現狀及存在問題

新刑訴法實施后，隨著強制醫療程序的實行，強制醫療執行監督工作也全面推開，很多地方在構建和完善監督機制方面進行了積極探索。以北京市為例，北京市高級人民法院、北京市人民檢察院、北京市公安局制定了更為細化和便于操作的規范性文件《關于強制醫療程序的實施辦法（試行）》（以下簡稱《實施辦法》）；北京市順義區人民檢察院受市檢察院委托已設立全國首家派駐強制醫療機構檢察室，積極穩妥的開展法律監督工作。從目前的工作開展情況來看，強制醫療執行監督主要存在兩個大方面的問題：一是法律規定比較籠統，強制醫療程序在執行過程中還有很多內容需要進一步明確，有些現在尚沒有操作細則，在執行過程中需要摸著石頭過河，與此相對應，強制醫療執行的法律監督也面臨同樣的問題，需要進一步的梳理、總結、明確執行中的具體問題，以便規范的開展監督。二是強制醫療的執行監督涉及很多專業性問題，例如治療手段是否合理、對精神狀況的診斷評估等，由于檢察人員缺乏司法精神病學等專門知識，很難發現其中的實質性問題，對上述環節的實體監督困難較大。因此，強制醫療的執行監督需要有相關領域的專業機構或人員參與，才能實現對鑒定、診斷評估等環節的有效監督，而與其他機構如何開展協作是下一步需要解決的問題。

二、強制醫療執行監督的重點內容

（一）交付執行環節的監督重點

交付是整個執行程序的入口，涉及到幾個程序之間的銜接。《刑事訴訟法》第285條第3款規定：“對實施暴力行為的精神病人，在人民法院決定強制醫療前，公安機關可以采取臨時的保護性約束措施。”臨時的保護性約束措施（以下簡稱“臨保措施”）是在人民法院作出強制醫療決定之前采取的臨時性措施，以防止行為人繼續危害社會。因此強制醫療的交付執行，包括將涉案精神病人交付臨保和從臨保交付強制醫療兩個階段。而交付執行環節的監督重點，就在于與這兩個階段相對應的兩個銜接點上，具體包括：一是交付臨保是否符合法定條件及程序，相關手續和文書是否完備。雖然臨時性保護約束措施并非正式的強制醫療，但作為帶有強制性的措施，對適用條件也應嚴格把握，不能隨意采用。刑訴法僅作了原則性的規定，有些地方則在此基礎上作為了更為細致的規定。例如，北京市的《實施辦法》中就規定，經法定程序鑒定依法不負刑事責任的精神病人，符合強制醫療條件，公安機關、人民檢察院、人民法院可以決定對涉案精神病人采取臨時的保護性約束措施，由北京市安康醫院負責執行。在這一規定中嚴格限定了臨保措施的條件，即采取臨保措施需要符合強制醫療的條件，而且明確了其執行機構與強制醫療的執行機構相同。二是交付強制醫療程序是否合法，包括是否及時送達法律文書；是否應當收治而拒絕收治；交付的法律文書及其他手續是否完備，比如是否有法院的強制醫療決定書、強制醫療案件的法醫精神病意見書以及強制醫療案件的有關案卷材料等。

（二）執行環節的監督重點

執行環節是對涉案精神病人進行強制醫療的實質階段。這一環節具有顯著的專業性、封閉性、強制性等特點，會對被強制醫療者的人身自由權、健康權等人身權利產生重大的實質性影響，因此該環節的監督重點就在于治療過程中的行為是否侵犯被強制醫療者的合法權利，包括：治療措施是否必要、合法；是否以治療為目的使用藥物、實施手術；采取強制性手段是否必要；是否有利用約束、隔離等保護性醫療措施懲罰被強制醫療者的情況；是否為治療以外的目的強迫被強制醫療者從事生產勞動；是否如實記錄治療情況并依法保存；是否按規定定期對被強制醫療的人進行診斷評估；治療過程中是否有體罰、虐待或違反規定對被強制醫療的人使用械具、約束措施等情況；是否對精神障礙患者實施外科手術或者實驗性臨床醫療；是否有侵犯被強制醫療者隱私權、通訊及會見探訪者等權利的情況；是否有其他侵犯被強制醫療者合法權利的情況等等。

（三）解除環節的監督重點

解除環節是強制醫療執行程序的出口，直接關系到被強制醫療者的人身自由權。該環節的監督重點在于，解除程序的提起、執行是否依法及時進行，主要包括：是否按照規定定期診斷評估；對不需要繼續強制醫療的人是否及時提出解除意見，并按規定報請人民法院批準；對被強制醫療的人及其近親屬、法定代理人提出的解除強制醫療的申請是否及時審查處理或及時轉送人民法院，審查活動是否合法；人民法院作出駁回強制醫療申請的決定后，是否及時解除臨時的保護性約束措施；人民法院作出解除強制醫療的決定后，是否立即辦理解除手續并解除強制醫療；人民法院批準解除強制醫療的決定有無不當等等。

從當前解除強制醫療的執行情況看，有一個問題應引起注意：雖然解除強制醫療意味著被強制醫療者經過治療有所好轉，不致再繼續危害社會，但是他們畢竟有精神疾患，解除強制醫療后可能仍需要繼續治療，需要由他人進行照管，不能完全將他們放任給社會，這樣再次發生社會危險的可能性就會大大增加。因此按照目前的規定，解除強制醫療應通知被強制醫療的人的近親屬將其接回。但是實踐中有很多被解除強制醫療的人，親屬因家庭困難等原因拒絕將其接回，（強制醫療及相關費用一般由政府負擔，個人不需承擔費用）這些人應如何辦理解除手續及如何安置成為一個難題。根據北京市的《實施辦法》規定，“……無法通知或者其近親屬拒絕接回的，應當通知院送交執行的公安機關接回妥善處理。”對送交的公安機關接回后如何處理，需要進行后續的跟蹤監督。

三、構建和完善強制醫療執行監督機制的具體設想

（一）發現與審查機制

發現與審查機制是執行監督機制的核心，主要可以從以下幾個方面開展工作：

1.建立和完善信息溝通機制。在案件情況、執行程序等發生變化時，及時掌握信息是進行同步、有效監督的前提和基礎。換句話說，如果連程序的進展和變動都不能及時掌握，又談何監督？從以往的經驗看，在執行監督方面，信息滯后是影響監督效果的重要因素之一，因此在強制醫療的執行監督上首先要建立和完善信息溝通機制，確保信息暢通。具體來說可以從以下幾個方面入手：

第一，完善相關規范性文件，對信息通報制度加以規范。關于將案件進展情況告知檢察機關或向檢察機關送達相關法律文書，現有法律、司法解釋規定尚不夠明確，例如，在交付執行環節，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》（以下簡稱《解釋》）第535條規定：“人民法院決定強制醫療的，應當在作出決定后五日內，向公安機關送達強制醫療決定書和強制醫療執行通知書，由公安機關將被決定強制醫療的人送交強制醫療。”但對向檢察機關送達卻沒有規定。在解除環節，相關人員向強制醫療執行機構或法院，或者強制醫療執行機構向法院提出解除強制醫療申請，何時應告知檢察機關現行法律也沒有明確規定。再比如，被決定強制醫療的人、被害人及其法定代理人、近親屬對強制醫療決定不服，向上一級人民法院申請復議，何時告知檢察機關也沒有明確規定。這些程序可能或已經發生變化的情況，都應及時、規范的告知檢察機關，以便及時對接下來的程序進行監督。實踐中各地方可根據自身情況，出臺強制醫療程序的實施細則，其中關于向檢察機關的告知應作明確的規定，為法律監督工作的開展打下良好基礎。

第二，充分利用技術手段，建立網絡信息平臺，實現動態同步監督。檢察機關與公安機關、法院、強制醫療執行機構（安康醫院等）可建立網絡信息平臺，實現信息共享和即時溝通，推動強制醫療執行的動態化監督。一是檢察機關可以通過網絡信息共享系統及時、便捷的掌握強制醫療程序的變動情況，包括交付執行、診斷評估、解除等各個環節；隨時查詢被強制醫療者的全部信息；在第一時間掌握強制醫療活動的各項數據、情況，便于及時發現苗頭性、傾向性的問題，把工作做在前面，進而使檢察機關執行監督工作更具有針對性。二是可以通過網絡監控系統對強制醫療的病區等執行場所進行全方位的實時監督，即時觀察執行場所的情況，發現異常情況及時采取措施。

2.將派駐檢察與巡視檢察相結合。傳統的執行監督一般采取派駐檢察的模式，但隨著形勢的發展，單一的派駐檢察模式產生了一些問題，比如派駐檢察室在硬件方面依賴于看守所提供的便利條件，有些工作人員被“同化”，不愿監督；派駐檢察室的級別低于監管場所，監督缺乏力度等等。這些問題已經影響到了執行監督的發展。針對這些問題，近年來高檢院逐步推行巡視檢察制度，創新機制，改革監督方式，取得了較好的效果。所謂巡視檢察，是指地（市）級以上檢察院監所檢察部門對轄區內由下級檢察院檢察的監獄、看守所、勞教所的刑罰執行和監管活動是否合法進行檢察，同時對派出、派駐該監管場所檢察機構履行法律監督職責情況進行檢查。巡視檢察整合了上下級檢察機關的力量，有效彌補了派駐檢察的不足。

在強制醫療的執行監督中引入巡視檢察，實行派駐檢察與巡視檢察相結合，更具有重要意義。因為強制醫療是刑訴法新規定的程序，很多規定還不完善，在法律適用方面還有很多問題需要解決，對該程序進行監督的經驗也不多，與此同時，強制醫療又涉及很多專業性極強的領域，不易發現問題，這些都為監督工作的開展帶來了困難。僅靠傳統的派駐檢察方式一方面資源、力量有限，另一方面也容易出現漏洞，而將派駐檢察與巡視檢察相結合，整合上下級檢察機關的力量，實現兩種監督方式的優勢互補，將成為有效開展強制醫療執行監督的可行之路。在強制醫療巡視檢察的機制建設方面有兩方面的問題值得關注：

第一，針對強制醫療專業性強，而檢察人員缺乏相關領域知識，難以對治療過程開展有效監督的問題，在巡視檢察的人員組成上，可以以檢察機關為主導，邀請縣級以上人民政府衛生行政部門的專業人員或聘請精神醫學領域的專家、醫生等參與，為強制醫療的法律監督提供專業性的支持。這樣的機制設想是有法律和實踐依據的。其一，根據法律規定，政府衛生行政部門負有對本區域內精神醫療機構進行監督、檢查的職責。根據《精神衛生法》第50條的規定，縣級以上地方人民政府衛生行政部門應當定期就下列事項對本行政區域內從事精神障礙診斷、治療的醫療機構進行檢查：相關人員、設施、設備是否符合本法要求；診療行為是否符合本法以及診斷標準、治療規范的規定；對精神障礙患者實施住院治療的程序是否符合本法規定；是否依法維護精神障礙患者的合法權益。整合檢察機關與衛生行政部門的資源優勢與監管職能，將會使強制醫療的監督工作務實而高效。其二，聘請專家對強制醫療進行檢查、評估的做法，國外已有成功經驗，我們可以立足本國情況借鑒學習。例如，德國拜仁州《精神病人收容和護理法》規定：由獨立的探視委員會對精神病人收容機構進行檢查。委員會應至少每兩年一次無事先通知地探視這些機構。每個委員會由一位具有法官資格或者高級行政人員資格的官員領導，由一位可以成為醫療官的神經科或者精神科醫生、一位負責或負責過收容案件的法官、一位在照顧精神病人上有經驗的社會工作者組成。上述人員在身份上應保持中立，既不能為擬探視機構的工作人員，也不能為擬探視機構范圍內直接負責處理收容案件的人員。每個委員會應在探視后向內政部提交檢查報告和結果，同時還應處理被收容人的建議和申訴，并提出符合目的的改善建議。在法國，各省建立由法官、精神病醫生、知名人士和精神病人家屬代表組成的精神病住院委員會，審查所有住院精神病人的狀況，對精神病強制醫療的適用加以制約，借以維護被強制醫療者的人身自由及人格尊嚴。

第二，巡視檢察可以采用靈活多樣的方法開展工作。例如，查閱有關案卷、檔案材料，檢查法律手續是否齊全、交付執行、解除強制醫療以及管理、治療尤其是采用強制性治療手段的程序是否合法；查閱檢察日志、會議記錄等；如已實現聯網，可調看監控錄像和聯網監管信息；實地查看治療場所、病區等被強制醫療的人的治療、生活場所；現場開啟檢察官信箱，找被強制醫療人的親屬、主治醫生談話；接受被強制醫療人及其親屬的控告、舉報或者申訴；聽取派駐檢察室的情況介紹，等等。

3.暢通救濟渠道，建立公正高效的救濟機制。建立公正高效的救濟機制也是加強強制醫療執行監督的重要途徑。可將以往執行監督的成功經驗引入進來，比如設立檢察官信箱、建立約見檢察官制度等，接受被強制醫療人及其近親屬、法定代理的人申訴、控告、舉報，聽取他們的意見；還可以定期主動約談上述人員，了解情況。一旦發現問題及時糾正或依法采取措施，保障被強制醫療人的合法權利。

（二）處理機制

合理、有效的處理機制是執行監督的保障。在處理機制方面：一是要注重制約機制建設，在公安、檢察機關和法院等機關之間形成強制醫療執行的制約機制，只有使監督在制約機制內發揮作用，才能真正收到效果。二是及時發現和查處職務犯罪。對監督中發現的涉嫌貪污受賄、瀆職、侵權等情形，檢察機關應依法行使職務犯罪偵查權，通過追究職務犯罪形成強制性監督，確保法律監督的效果。