積極對待穩妥推進農業轉移人口市民化

中國農村財政研究會課題組

一、農民進入城鎮務工是城鎮化和農業現代化相互協調的紐帶

黨的十八大站在建設中國特色社會主義事業的高度，強調堅持走工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進“四化”同步發展。

農業現代化的建設，其核心和基礎是引導農村土地承包經營權有序流向專業大戶、家庭農場、農民合作社，創新農業生產經營組織，充分發揮生產經營組織的作用。沒有土地的適度集中，就不能實現大規模的機械化，社會化技術服務的效力大打折扣。只有土地適度規模經營，才能提高土地利用率和勞動生產率，增加農民收入，確保國家糧食安全，保障重要農產品的有效供給。

土地承包經營權的流轉，得益于農民進入城鎮務工。據有關資料顯示，截至2012年底，農民工超過2.6億人，其中到本鄉鎮以外地方打工的超過1.6億人，占60%。農民工改變了城鎮勞動力明顯不足、且日益嚴重的狀況。農民工在艱苦的生活環境下，通過辛勤的勞動，為城鎮創造了財富，促進了城鎮的繁榮，是城鎮的建設者，推動了城鎮化的發展。城鎮化的發展，集聚產業，集聚人口，推進了農業轉移人口市民化。據測算，我國城鎮化率每提高一個百分點，會帶來1300萬的農村人口轉移到城鎮。大量的農民進入城鎮務工，促進了土地適度集中，是推進農業現代化的重要環節。截至2012年底，全國農民承包地的流轉面積為2.7億畝，占農民承包地的21.5%，經營面積在100畝以上的專業大戶、家庭農場超過270萬家。農民增收實現“九連快”，2012年農村居民人均純收入為7919元，實際增長10.7%，其增速連續三年超過城鎮居民，其中重要的因素是農民的生產經營收入和農民工的工資性收入。農民工功不可沒。

二、貫徹“城鄉要素平等交換”政策，推進農民進入城鎮務工

黨的十八大提出要“促進城鄉要素平等交換”。2013年中央一號文件明確要“建立城鄉要素平等交換機制”。這項政策既是徹底改變我國社會長期以來實行的城鄉二元管理體制的重要原則，也是推進農民進入城鎮的重要原則。

新中國成立后的幾十年，我國實行的是城鄉二元管理體制。土地、勞動力、產品等經濟要素在城鄉之間的交換中，出現嚴重的不平等，偏離了市場經濟的原則。客觀地說，這也是無奈之舉。因為，新中國成立時，國家是一窮二白，并且長期被西方國家封鎖。要進行工業化建設，只能向農業、農村、農民伸手，解決資金的原始積累。“三農”為我國工業化、現代化建設做出了巨大的犧牲和貢獻，從而形成“農民真苦、農村真窮、農業真危險”的狀況。

我國的改革開放首先在農村拉開序幕。農村實行的家庭聯產承包責任制極大地解放了生產力，釋放了農民的生產積極性。較之過去，農業生產有了很大的發展，農民生活有了一定的改善，但城鄉二元體制仍然存在。因此，黨的十八大提出：加快發展現代農業；堅持把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，深入推進新農村建設和扶貧開發，全面改善農村生產生活條件；著力促進農民增收，保持農民收入持續較快增長；促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。

近年來，城鄉二元管理體制存在的突出表現是在農民進入城鎮務工方面。農民進入城鎮務工的最初幾年，就業時被限定在狹小的范圍內，工資待遇明顯低于相同崗位的城鎮居民，且往往低于城鎮制定的最低工資標準。據農業部的統計資料顯示，2009年農民工的人均年收入僅為6143元。如果再往前推幾年，農民工的年收入會更少。拖欠農民工工資的現象屢見不鮮，用工單位不給農民工辦理社會保險更是家常便飯。直到2011年底，農民工參加城鎮養老保險和城鎮醫療保險的比重分別為16.4%、18.6%。農民工勞動力的價值未得到公平體現。

農民進入城鎮務工，許多人長期居住在不具備基本生活條件的環境下。家庭成員長期不能生活在一起，非常不利于農民工的身心健康，由此還帶來許多社會問題。如果說在農民工進入城鎮的初期這種情況是不可避免的話，那么，到目前這種情況仍然比較普遍。據2011年統計數據顯示，農民工中52%的人由用工單位提供宿舍，包括工棚、簡易房等；47%的人住在城中村中；只有1%的人有自有住房。

農民進入城鎮務工，其子女的教育問題沒有在城鎮得到妥善解決。據數據顯示，20%的農民工子女無法入讀全日制公辦中小學校，使農民工無法安心就業。

針對以上情況，應該按照“城鄉要素平等交換”的政策，采取有力措施，努力逐步改善，力求從根本上解決存在的問題，推進農民進入城鎮務工。

一是重視農民工的勞動報酬問題。目前，我國勞動力市場已經主要依賴市場的力量，農民進入城鎮務工不再受戶籍的限制，實現了平等。國家應在宏觀上加強對農民工勞動報酬的管理。政府有關部門要根據每個城鎮制定的最低工資標準，監管用工單位按規定支付農民工工資、辦理社會保險。盡管近期農民工的工資水平已經有了很大的提高，但仍然要繼續嚴格監管，保證同地同工同酬。在經濟發展出現波動時，尤其要注意。

二是改善農民工的居住條件，盡快解決農民工的居住問題。從現實情況看，農民工的住房仍然需要用工單位繼續幫助安排。城鎮政府要盡快解決已就業一定年限的農民工的居住問題，使農民工在自己原本不多的收入中減少房租支出。這是政府應盡的責任，是促進農民進入城鎮務工的基本保障。因為過去的幾十年里，在城鎮化的進程中政府獲取了30萬億元左右的土地價差。據2009年國土資源部監測，105個城鎮的工業、商業、房地產業用地綜合出讓價格折合為每畝180萬元，農民從每畝被征土地中得到的補償僅占5%以下。這是土地市場的不平等交易。在今后的土地市場中，必須遵守平等自愿和等價交換的基本原則，保障農民的權益?？上驳氖?，住建部已明確規定，2013年年底前，全國地級以上城市要明確外來務工人員申請住房保障的條件、程序和輪候規劃。希望盡早制定和實施農民工住房的政策，讓農民工住進具有基本居住功能的房子。

三是解決農民工子女在城鎮接受義務教育的問題刻不容緩。在一定意義上說，教育是關系一個國家未來的大事，同樣，也是關系農民工子女成長的大事。2012年，國家財政性教育支出占國民生產總值的4%強（即約2.2萬億元），反映了國家對教育事業的重視和支持。支持農村教育的發展，是教育經費支出的重點之一。安排好農民工子女在城鎮的學習，就是解決農村孩子的教育問題。至于如何明確農民工流入地和流出地的教育投入責任，怎樣建立中央與省級、流入地和流出地之間的教育分擔機制都是技術性問題。技術性問題應該快些解決，使農民工子女在城鎮上學的通道暢通。但絕不能因為技術性問題的未決而影響農民工子女入校學習。目前，許多城市已經確定或正在研究異地高考辦法。其實，相對農民工子女的義務教育問題，農民工子女異地高考只是一個枝節問題。如果農民工子女在城鎮完成了義務教育階段的學習任務，只要本人愿意，就應該允許其在城鎮參加中考、高考。只要大家堅持平等的原則，以平常心對待城鎮的高考升學率的小幅降低，農民工子女異地高考的問題就不是問題。

三、準確理解和執行“城鄉要素平等交換”政策，推進戶籍、社會保障等制度改革，使農民工融入城鎮，推動農業現代化建設

戶籍管理是我國二元管理體制的典型。1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》第一次明確將城鄉居民分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同的戶籍，一般情況下，“農業戶口”不能改變為“非農業戶口”。兩種戶籍有著不同的權益，形成城鄉居民的種種不平等：鄉村孩子不能到城鎮上學；鄉村勞動力不能得到城鎮的正式工作崗位；鄉村婦女生的孩子只能落在“農業戶口”等等。這些不平等，說到底是因為當時國家的財力不足，是服務于我國的工業化建設。

隨著我國國民經濟的發展，戶籍所體現的權益差異在逐步減少，戶籍管理也在不斷變革，逐漸脫離城鄉二元管理的軌道。按照國務院分別在1977年6月、1998年7月批轉公安部的有關文件規定，在小城鎮、城市有合法固定的住房、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限并符合當地政府有關規定的農村人口，可準予在小城鎮、城市落戶。但畢竟在當時“農業戶口”居民中只有極少數的人符合條件。從另外一方面說，由于城鎮發展緩慢，還未顯出勞動力的不足，因此，并不亟須吸納農村勞動力。

我國改革不斷深入開展，農村勞動生產率有了提高，農民對增收的渴望，使得人多地少的矛盾突出出來，越來越多的農民進入城鎮務工。同時，我國工業化的快速發展和城市的擴張需要更多的勞動力。在這種形勢下，大量農民進入城鎮務工成為必然。大多數的農民工期望在城鎮有住房，能夠享受城鎮居民所享有的社會保障。然而，只有很少的人實現了愿望。從2010年至2012年，全國共辦理戶口“農轉非”2500萬人，盡管無法與2.6億農民工的龐大數字相比，但卻為三年前的2.2倍。多數農民工沒有取得城鎮戶籍，因而未能享受到城鎮居民的社會保障。這是目前城鄉不同戶籍所產生的最主要的不平等。

擋住農民工取得城鎮戶籍的是城鎮有限的財力以及現行城鄉社會保障制度的不同。據測算，一個農民工市民化僅公共服務就要政府花費8至10萬元。那么，幾億農民工市民化需要政府支出的錢實在是一筆巨大數額。顯然，在現有條件下城鎮無法在短時間內讓上億農民工取得城鎮戶籍，只能有序進行。另外，現行的城鄉社會保障制度差距很大，需要在平等的原則下制定相應辦法：首先，針對目前農民工參加社會保險的具體情況，將現行的城鎮職工的社會保險繳費辦法做適當的修改、補充，即農民工個人交納的社保費用的一定比例由當地財政補助，減輕農民工的負擔。由于近兩年農民工的工資提高得較多，其參加社會保險的意愿更加強烈，再加上政府嚴格監督用工單位按規定為農民工交納社保費用，能夠促進更多的農民工參加社會保險。與此同時，盡快制定出農村居民社會保障制度和城鎮職工社會保障制度銜接的辦法，適應農民工的流動。這樣，從社會保障的制度層面推進農民工市民化。

農民工進入城鎮成為常住人口，但戶籍沒有得到解決，因而形成這樣的局面：我國的城鎮化率，按常住人口算是52.6%，按戶籍人口算是35.29%，就是說有2億多的農民工是被“城鎮化”的。為了改變這種狀況，促進農民工取得城鎮戶籍，要根據城鎮逐步增加的財力，制定適當的條件：主要是確定農民工的就業年限，要有穩定的工作，取得一定的收入，使舉家遷徙取得城鎮戶籍的家庭人均收入略高于該落戶城鎮的人均最低生活標準，能夠保證正常的生活?？梢愿鶕r民工納稅記錄、按國家規定繳納社會保險的記錄以及就業單位出具的可以證明農民工在本單位就業的資料確定。至于過去政策規定需要住所的條件，由于城鎮政府負責安排農民工的住房，這個條件就沒有意義了。如果農民工已經符合有穩定的工作和有一定收入的條件，但還沒有穩定的住房，那么，在取得戶籍時，政府應該把他們納入當地住房保障范圍，提供和城市原有居民一樣的公租房、廉租房等保障性住房。隨著國民經濟的發展，城鎮財力的增加，各有關部門創新制度，會有越來越多的農民工取得城鎮戶籍。

有序使農村人口市民化，客觀上為政府對農民工取得城鎮戶籍后在城鎮和農村可能出現的情況和問題提供了調研時間，以便制定有針對性的政策。比如，要關注農民工進入大、中、小城市的動態，合理調節其流向；研究解決城市人口增加后的管理問題等。特別值得重視的是，農民工在取得城鎮戶籍、享受城鎮居民的待遇后，其在農村的土地承包經營權如何流轉、管理是擺在政府、村集體以及農民面前的一個重要課題，需要認真研究解決。按照“城鄉要素平等交換”的政策，農民工在自愿取得城鎮戶籍、享受城鎮居民的待遇后，應該視作放棄自己的土地承包經營權，當然，權利的放棄應該得到一定的補償，有助于解決農民工在城鎮定居初期對資金的需求問題，使其盡快融入城鎮。農民工放棄土地承包經營權，有利于促進農村土地承包經營權的流轉，實現適度規模經營，提高土地利用率，加快農業現代化的建設，有利于鄉村的規劃、建設，有利于留在農村的本是同根生的父老鄉親提高收入水平。這是取得城鎮戶籍的農民工做出的新貢獻。否則，盡管農民工的權益增加了，但卻沒有達到從根本上推動農業現代化建設的目的，還可能引發城鄉之間新的不平等。

對于農民工取得城鎮戶籍后可能出現的新情況、新問題，一定要及時了解，在充分討論、研究后，進行相關的管理創新、制度創新。一般而言，當局部出現問題時，及時應對，容易解決；而一旦成為全局性的問題時，扭轉起來就困難多了，付出的代價會很大。

在農民進入城鎮務工，到自愿取得城鎮戶籍的過程中，需要厘清這樣幾個概念：

一是進入城鎮務工的農民和進入城鎮務工、取得城鎮戶籍的農民。前者在城鎮務工若干時間后，返回農村繼續務農。后者是在城鎮就業，享受了城鎮居民的待遇，這時他們不應再被稱為“農民工”，而是城鎮新居民。

二是土地流轉中的出租和轉讓。出租是指農民由于進城務工或其他原因，按約定在一定時間內將土地有償轉給他人使用，租約到期后，自己繼續在承包的土地上從事生產經營。轉讓是指將自己的土地承包經營權轉給他人，以后不再擁有。

明確了以上概念，可以按照不同的對象和情況制定不同的政策。比如：對進城務工后返鄉的農民，要保證他們繼續享有原來的土地承包經營權，要加強農業職業培訓，在他們務農創業時，給予補助和貸款支持。對城鎮新居民，政府應繼續對他們進行職業技能培訓，提高就業能力，使他們很好地融入城鎮，避免西方國家城市化后出現的種種弊端在我國重演。在土地流轉時，農民出租土地，要按依法自愿有償原則，鼓勵和支持承包土地流向專業大戶、家庭農場、農民合作社，不能改變土地的用途，不得破壞農業綜合生產能力；農民要轉讓土地承包經營權，一定要在其不依靠土地生活的前提下，否則，不能辦理相關手續。2013年中央一號文件已經對上述的一些情況做了原則規定。

四、城鎮化要以人為本，其重點是以農民工為本

目前，我國初步形成了以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮為基礎的多層次城鎮體系。推進城鎮化，要充分利用大城市的輻射作用，一定要避免一味將小型城市發展為中型城市、中型城市建設成大城市的思路，而應注重小城鎮的建設，逐步形成大中小城市和小城鎮合理分工、特色鮮明、功能互補的城鎮化格局。據調查，70%以上的農民工希望在家鄉周邊就業。中央和省級政府可以通過有計劃地發行專門債券，建立用于建設小城鎮的專項基金，和政府收取的土地經營收益、轉移支付資金等財政資金，有選擇地重點扶持具備小城鎮發展條件的縣城、中心鎮，因為多數農民現有的文化、知識、技能更加適合小城鎮集聚的產業，小城鎮會成為人口轉移的主要承接地。這樣做，用“有形之手”既可以避免各地全面開花、一哄而上，又可以吸引包括金融機構貸款在內的社會資金投入，加速推進重點小城鎮的建設，盡快發揮城鎮吸納農村勞動力的作用，達到城鎮化和農業現代化的相互協調。在重點建設小城鎮時，要考慮布局上的合理性，以利于就近的原則充分吸納農村勞動力。優先獲得專項基金扶持的基本條件是：當地有一定的財力；初步形成支柱產業并有發展的潛力；具有人群生存所必需的資源（如水資源等），等等。通過政府對基本建設設施和公共事業設施的建設，吸引社會資金的投入，形成產業蓬勃發展，經濟快速增長、財力大幅度增加，能夠大量吸納勞動力（主要是農民工），且能夠提供公共服務的局面。一定要防止沒有產業支撐的城鎮建設，以免形成“空心城”；要防止不進行科學規劃的城鎮建設，要能夠提供人口聚集的生活條件；要防止超過財政承受能力的城鎮建設，規模要適度，不要貪大求洋，要把資金用在“刀刃”上，完善公共服務功能，確保城鎮居民的生活質量，實現城鎮基本服務常住人口全覆蓋。

推進城鎮化，可以考慮和建設社會主義新農村相結合。在以“工業帶動”等模式建設的新農村的基礎上，有可能建成小城鎮。但千萬不要以行政手段，憑著主觀愿望“拔苗助長”。

另外，可以在農業資源豐富、農業產業化企業發展良好的農村居住區建設鄉鎮工業園區，促進當地以及鄰近的農民就近就業，作為農民務工的一個渠道。

（課題組成員：王樹勤 湯星頤）

責任編輯：宗宇翔