廣東省構建農民增收長效機制的政策研究

廣東省農村財政研究會調研組

千方百計增加農民收入是中國當前經濟工作的重點之一。近年來，廣東省委、省政府把建立農民增收的長效機制作為確保農民收入持續穩定增長的關鍵，并對建立這種長效機制提出具體辦法和要求，走出了一條促進農民增收的新路子。然而，在促進農民增收的發展過程中也遇到了一些問題。如何通過有效的公共財政政策來改善農民的生產、生活的外部環境條件，促進農業生產和增加農民利益，是當前廣東省“三農”工作的重要課題。本文以促進廣東省農民增收為根本出發點，通過分析，找出廣東省財政支持農民增收的關鍵環節和投入方式，構建財政投入促進農民增收長效機制。

一、廣東省農民收入構成及增收的主要問題

（一）農民收入構成。按照“覆蓋全省、山區與非山區（平原、丘陵地區）結合、東西兩翼和粵北為主”的原則，廣東省農村財政研究會從全省121個縣（市、區）中選取20個具有代表性的縣作為調查樣本縣；然后再按照村組所處的位置，從20個縣中選擇具有代表性的50個村、300戶農戶作為調查樣本戶，對廣東不同地區進行家庭基本情況、家庭經營收入、工資性收入、其他收入及農民生產和生活支出情況等進行問卷調查。共發放問卷350份，回收調查問卷316戶，實際有效問卷256份。

調查結果顯示，廣東省農民純收入按照收入來源不同，具體可以分為三個組成部分：家庭經營性收入（農業經營收入和非農業經營收入）、工資性收入、其他收入（租賃、股份等）。從收入來源看，廣東省農民純收入的構成如下：

1.家庭經營收入仍然是農民收入的主要部分，但其比重日趨下降。家庭經營二、三產業收入在農民家庭經營收入中的作用越來越大，而家庭農業經營收入所占比重逐年下降。

2.工資性收入比重呈不斷增長的趨勢。與家庭經營收入不斷下降的趨勢相反，勞動報酬收入從1985年開始逐步上升。農民人均純收入構成中，工資性收入比重呈不斷增長的趨勢。

3.其他收入的比重較低，對農民收入增長的貢獻較小。轉移性收入和財產性收入，雖然略有波動變化，但從整體而言仍然處于穩定增長的趨勢。由于其占農民純收入的比重較低，對農民收入增長的貢獻較小，無法成為農民收入的主要組成部分，只能是一種重要的補充形式。

（二）存在的問題。根據調查分析和模型分析，廣東省各類型農戶（傳統農戶、專業種植戶與養殖戶、經營與服務型農戶、半工半農型農戶、非農戶）在增收過程中有以下問題。

1.農民增收渠道不暢通，增收優勢不明顯。近年來，隨著市場競爭的日益加劇，農民不能及時準確地以市場為導向，調整農業結構和農產品結構，造成賺錢和短缺的農產品越來越少，出現了農產品一年漲、兩年跌、三年四年全滅絕的現象，這主要體現在專業種植戶與養殖戶經營（農民增收主力軍）過程中不能很好應對市場行情，出現經營不穩定導致增收困難。同時，由于農業是弱勢產業，農民是弱勢勞動者，農民收入的增減很大程度上受制于自然條件以及國內外市場大環境，廣東省農業在國際競爭中又缺少比較優勢，導致農民收入增長優勢體現不出來。

2.農民增收來源呈現多元化。 各地又陸續出現了農民工“大軍”（主要是不發達東西兩翼和粵北地區），這種勞動力轉移也帶動了農民工資性收入的增加，農民收入增長發展靠多種經營及農村勞動力轉移增收這一階段，農民收入來源不斷趨向多元化。

3.農民收入基礎不牢，帶有一定偶然性。隨著農業結構調整，農業產業化的興起，以及國家財政支農力度的不斷加大，農民增收來源多元化呈現產業性、產品性特征，由過去主要從農業特別是種植業獲取收入轉向主要依靠多種經營和第二、三產業增收，逐步改變了增收手段單一、增收途徑狹窄的局面。但現階段，農業生產規模過小、農資等農產品成本居高不下、農業生產經營水平較低等問題得不到合理解決，都會導致農業增產不一定增收。

二、影響廣東省農民增收的主要因素

根據以上的分析，可以看出影響廣東省農民增收主要因素包括：農業產業化及流通體系、融資渠道、農村科技水平、農民素質、生產支出、農業基礎條件等。

（一）農業產業化及流通體系需進一步完善。近年來，隨著各地對農業優惠政策的不斷出臺和有效措施的扶持，廣東省現代農業產業化發展進程加快，全省各地現代農業產業逐步形成以“三高”業為主體的支柱產業，其中包括糧、果、菜、畜、禽和優質水產品；形成區域化、規模化、產業化、專業化的生產格局；培育了具有地方特色和資源優勢的支柱產業，農業產業化發展加快。2009年初，全省有農業產業化經營組織9218個；農業龍頭企業1812家，帶動農戶345萬戶，占全省農戶總數的30%。但隨著社會經濟的快速發展，廣東省作為改革開放的最前沿，所面臨的環境、資源等問題也越來越嚴重，而廣東省農業產業化生產大多還停留在對農產品進行簡單處理、加工包裝等方面，高科技含量的名優農產品和大型綜合性農業產業化龍頭企業數量較少，適應市場需求的精深加工的名優農產品還不多，完善的市場銷售網絡和農業生產與市場保障機制還不完善，導致農產品抵御市場風險的能力較弱，農產品市場銷售不暢，農業經濟發展不穩定，進而影響農民收入的增加。

（二）融資渠道較少，資金投入不足。廣東省出臺系列政策措施，不斷加大對農業的扶持。從1989年起至今，廣東省通過農業綜合開發、基本農田整治、農業現代化示范區建設、種糧補貼、農機補貼、畜牧養殖補貼等多種方式加大對農業基礎設施和農業產業的投入，取得了顯著成效。以補貼為例，2008年全省糧食補貼范圍調整到全體種糧農戶，實行“種多少補多少”，種糧農民農資綜合直補每畝補貼43元；農機購置補貼投入增加，全省農業縣農機購置補貼推廣至92個，農業機械購置補貼產品擴大到了8大類、26個品種、426個機具型號。這些措施有力地促進了各區域農業產業的發展，推動了現代農業的發展，增加了農民收入。農業投資主體是政府，由于農業投資風險大、投資報酬率低，資本的趨利性使農業資金來源渠道較窄，而且資金還從農業領域流向了第二、三產業，致使農業所需資金無法得到保障。

（三）科技水平滯后，勞動力素質較低。無論是企業，還是農戶，農業的主要勞動者仍然是農民，未來現代農業發展的生力軍仍然是以農民為主。目前，從農民自身來看，農村勞動力整體素質偏低，這也成為影響農民增收的關鍵因素之一。從調查發現，影響農民增收的因素在于：一是文化水平低。廣東省農村勞動力中，初中或以下文化程度占80.3%，其中文盲半文盲占3.7%，小學文化程度占23.1%，初中文化程度占53.5%；二是科技綜合素質差。全省未受過專業培訓的農村勞動力占83.3%，很多貧困戶對科技知識知之甚少，也不重視。這已成為制約農民收入增加的主要因素。三是心理素質差，自強意識不強。由于自身文化水平低，缺少農業技術或技術水平不高，致使心理負擔過重，承受能力較差，對從事農業失去信心。

（四）農業基礎設施薄弱，難以滿足發展需求。近年來廣東省投入了巨大的資金，重點建設了一大批農業基礎設施項目，但是農業基礎設施抗災能力不強的局面并沒有根本改觀，如近年的大澇大旱就給全省農業生產帶來不小的影響。農田基礎設施、裝備手段、農業科技創新和推廣體系等離現代農業發展的要求還有較大差距。上述問題不解決或解決得不好，就難以調動農民的生產積極性，進而影響農民的增產增收，影響城鄉協調發展的實現。

（五）支出增加加快，家庭負擔過重。2004年以來，受煤炭等原材料價格不斷上漲的影響，以化肥為主的各項農資價格呈上升態勢，進入2008年以后，農資價格特別是化肥價格更是一漲再漲。2010年全省農業生產資料價格上漲14.5%，其中漲幅最大的是化肥、飼料和農業生產服務三大類。此外，農用機油、農用手工工具、種子等其他農資都有不同程度上漲，增加了農業生產成本，在一定程度上抵消了各項支農惠農政策和農產品價格上漲給農民帶來的好處，加大了農民增收的難度。同時，部分農民家庭教育醫療的支出又遠遠超過在農業生產中的支出，教育費用成為農民家庭的沉重負擔，同時也明顯影響了對農業的投入。

三、財政支持農民增收的政策建議

（一）財政投入定位。主要投入三個方面：一是農村公共產品。農村公共產品包括農村基礎設施、農村義務教育、農村公共衛生、農村社會保障。二是農村市場體系建設投入。包括農業產業化體系建設和農村經濟社會化服務體系建設等。三是引導農業產業發展投入。針對廣東省發展現代農業的方向，公共財政引導農業發展投入主要應集中在兩個方面：（1）引導傳統農業向現代農業升級。包括培育區域主導產業，促進產業格局改變，引導新品種使用和種植、養殖技術改進，實施農業標準化建設，對農戶進行遠程教育和技術培訓等各項投入。（2）引導金融資金為農業發展服務。通過項目申請的方式，對地區發展比較緊迫的農業項目實施貸款貼息。支持農民專業合作組織建設，改變金融機構直接為分散農戶服務的局面，同時為農戶發展農業項目提供一個承擔載體，使得公共財政幫助農戶發展項目成為可能。

根據上述目標和方向，現階段廣東省公共財政向農村傾斜投入的重點領域為以下幾個方面：一是維持農村社會穩定發展。具體包括保證農村社會管理機構健全、加強農村公益性社會事業建設、增加扶貧支持和增加重大災害支出等。二是支持縣域農業特色經濟。優化經濟強縣，以調整和優化經濟結構為主，積極實施龍頭企業戰略，引導各類生產要素向優勢產業、優質企業集中，運用高新技術改造提升傳統農業。通過龍頭企業的做大做強，輻射帶動周圍各縣。建設中等發展水平縣，著力培育壯大一批具有比較優勢和鮮明特色的骨干支柱產業，把這些縣潛在的資源優勢和勞動力優勢轉化為現實生產力。省財政對山區縣、貧困縣扶持重點應從扶貧款劃撥為主逐步轉為項目建設為主，同時加大縣域之間領導干部的流動，增強自主發展能力。三是培育農業產業化組織。直接支持農業產業化組織發展，包括現有農業財政支出中的農業產業化資金、社會化服務體系建設資金等。支持農業產業化結構調整，包括現有的農業結構調整資金、優質糧生產示范基地建設、優質農產品示范基地、菜籃子工程等財政支出。為產業化發展培育良好的社會服務體系，建設農產品質量監測體系、農產品市場信息體系等，包括現有農業財政支出中的各種農業信息網絡和交易市場建設等財政支出。四是農業科技推廣體系建設。加大推廣經費投入，財政部門要保證區域推廣站人員的工資福利與其他事業單位趨同，對于必需的辦公費、培訓費、設備更新費要足額撥付。另外，應通過立法手段，保證財政每年投放到農技推廣的經費逐年提高。大力支持多元化的農技推廣組織發展，組織各方面的力量參與推廣，面向市場，直接為農民服務，政府要在政策上給予扶持。五是農業產業園區建設。支持園區內基礎設施建設，培育園區內主導產業，支持園區社會服務體系建設。

（二）財政投入資金管理。

1.以程序化、規范化促進資金投入決策機制優化。一是建立財政資金投入決策專家論證機制。專家論證主要包括兩個方面：財政支農資金投入規模和結構，由專家對全省農村和農業發展需要的財政資金進行測算，形成結論，作為財政廳和農口主管部門的決策依據；財政預算結果的合理性的專家論證，每年的財政支農預算報告在提交人大審核前，必須由專家團對其合理性進行論證。二是強化省級部門預算制度。繼續完善部門預算基礎信息庫，為編制預算提供基礎信息。省級部門要繼續推行并完善跨年度項目預算滾動管理，加強專項資金管理，專項資金要盡可能在年初就做出分配計劃，提高年初預算到位率。

2.創新資金投入方式促進資金投入機制優化。一是直接投入機制。對于關系全省農業和農村發展的公益性、基礎性項目建設，省財政可以采用直接投入方式，保證這些項目順利實施。二是財政補貼機制。財政資金補貼是公共財政體制下政府用來扶持農業的一種重要形式，財政部門通過一定的財政資金，對價格損失，貸款利息等給予適當補貼，可起到“四兩撥千斤”的作用。三是以獎代撥機制。財政部門通過投入小部分獎勵資金，用于鼓勵各鄉鎮及廣大農戶發揮自身潛力，自籌資金或農戶投工投勞，改善農業生產條件，促進農業和農村經濟發展。四是激勵加幫扶機制。針對當前縣（市、區）財政對農村和農業投入積極性不高的現狀，廣東省財政應該采用激勵的方式鼓勵縣（市、區）財政向農村傾斜投入。為了緩解縣、鎮（鄉）財政困難，縮小區域間財力差距，廣東省財政應該對財政困難縣進行支農財政資金幫扶政策。

3.以集中有序科學投入促進資金管理機制優化。一是建立相對集中的資金管理模式。集中資金，充分發揮資金投放的規模效益，搞好重點項目建設，克服資金投放分散，項目建設標準低、效益差的弊端。扶貧、水利建設、農業綜合開發等重點專項資金的投放使用要與各地經濟結構調整、生態環境治理和經濟發展環境的進一步改善有機結合起來，爭取做到立項一個，實施一個，見效一個，把公共財政支農資金管好、用好，充分發揮其作用。二是強化項目管理。通過項目前期研究（請中介咨詢機構來完成）、申請、立項、審核、審批、監督實施、決算、項目后評價（請中介咨詢機構來完成）等項目管理程序，對扶持資金實施有效管理。三是推進招投標和政府采購制度。采取市場化運作方式，對于以物資、服務等方式支持的項目，要推行政府采購，以節約資金、增強透明度、提高效率。

4.完善全方位評價體系促進績效評價機制優化。一是引入財政資金投入總量和結構評價機制。包括針對省級農口主管部門的農村投入總量和結構的績效評價、針對財政廳的支農資金的總量和結構的績效評價等兩個方面。二是建立并完善項目績效評價制度。研究制定績效評價相關配套工作規范和管理辦法，逐步建立科學的財政支出績效評價指標體系，對績效評價的標準進行總體規劃設計。三是實施垂直跟蹤監督機制。在堅持目前正在實施的正向追查方法的前提下，嘗試采用逆向追查的方法。即在掌握一定材料、線索基礎上，采取直接對點辦法，監督財政資金落實情況及安全性、合規性。通過科學抽樣、查調結合，順逆并用等方法的綜合應用，從資金流向和程序兩個方面垂直跟蹤監督財政資金，對管理和效能情況進行科學論證，以確保監督檢查結論更具科學性和代表性，為健全制度、規范管理、提升整體監督檢查效能提供更好的制度保障。四是探索建立項目績效預算機制。在財政支出項目申報環節強化預算績效觀念，部門單位申報項目必須提交可行性方案，明確提出項目資金使用的績效目標。在已經開展的項目績效評價的基礎上，通過進一步完善部門預算，向部門績效評價過渡，結合農業部門實際，探索引入計劃-項目-預算系統，根據部門的發展規劃制定年度工作計劃，并按項目細化為績效目標，作為年度部門預算的依據，年度終了后對部門的預算執行情況進行績效評價，并按照評價結果調整下一年度的部門預算。

四、構建廣東省農民增收長效機制的建議

根據影響廣東省農民增收最主要因素，建議在農業產業推進、土地流轉、財政稅收、金融信貸、社會保障及勞動力培訓等方面，采取更加具體的措施，切實加以解決，以此建立廣東省農民增收長效機制。

（一）加強農業產業推進，完善農產品流通體系建設。一是發展龍頭企業，提升農業產業化經營水平。積極推進農業產業化經營，大力培育營銷型龍頭企業、加工型龍頭企業、科技示范型龍頭企業，形成多層次、多功能、有特色的農業龍頭企業群體，推動企業與農戶形成“利益共享、風險共擔”的經營機制。二是大力發展農產品營銷網絡，努力擴大農產品營銷規模。發展農村終端農產品營銷網絡，以各類專業合作社、協會、農產品基地為載體，對農產品經營網絡進行改造，形成上聯市場、下連農戶的經營網絡體系，為農產品進城提供通道。鼓勵發展“農超對接”，其模式包括超市直接和農民對接、超市加基地加農戶、零售商直接與合作社對接、超市和農村龍頭企業合作聯結農戶。“農超對接”可提高農產品物流配送的現代化水平，加快農產品從生產到消費的轉移速度，可以在空間轉移過程中縮短時間、減少浪費、提高效率。“農超對接”不僅農民增收，消費者得實惠，超市也受益，可實現三方共贏。

（二）適當調整財政稅收政策。一是增加財政對涉農行業的投入。結合稅制改革，清費立稅，將大量的預算外資金納入規范的預算管理，以大大提高財政的財力。調整財政支出結構，將與市場經濟要求相悖、計劃色彩濃厚的支出以及不合理的支出削減，以保證財政有限的財力投向農業。結合政策性投融資的開展，將其他行業的更適于應用政策性有償信貸資金的部分領域更多地進行信貸資金投入，而將“節省”的財政資金用于農業。二是調整財政支農投入的使用方向。應重點投入以下領域：第一，農業基礎設施建設。加大對中低產田改造、農田水利設施建設、農業產后基礎設施建設等的投入。第二，農業科技進步。應加大對涉農科學研究和技術推廣的投入，增加科技開發經費，提高涉農科技人員的待遇。第三，生態保護。加大對生態農業、農業科技園建設的資金支持。

（三）積極創新金融信貸模式，加強融資渠道建設。強化信貸資金的投入。構建合理的農村金融服務體系，建立包括政策性銀行、商業銀行、信用社、民間金融及保險公司在內的農村金融體系。科學定位農村金融機構的職能，賦予農業發展銀行支農扶貧、農業綜合開發等政策性職責，農業銀行重點支持農業產業化經營、農村水利、電力等基礎設施和小城鎮建設，強化農村信用社“三農”服務功能，建立農村信用社存款保險機制，完善農村保險體系，提高農業經濟的抗災和補償能力。賦予縣級金融機構發放貸款的權限，更好地支持縣域經濟發展和新農村建設。

（四）積極發展農村職業技能培訓。粵東、粵西、粵北區域應圍繞當地的特色農業和支柱產業，以農業科技和經營管理為重點，對農村青年開展示范性培訓；在抓好勞動力轉移培訓的“陽光工程”的同時，充分利用各種職業技術院校對中青年農民進行農業技術培訓。另外，還應構建多元化的農業科技推廣模式。如在農村設立函授站，建立農函大辦學模式，以促進產學研的結合，及時有效傳播農業先進實用技術，幫助農民致富。可以組建農業科技特派小組，建立科技特派員制度，從農業、牧業、科技等部門抽調科技人員組成特派小組進駐農村，推廣農業新品種和新科技，轉變農民的思想和耕作方式，促進農業增效和農民增收。

（五）完善保障體系建設，切實降低生產支出水平。近年來化肥、飼料等農資價格上漲過快，致使農業生產成本上升，因此，迫切需要建立一套科學的補貼長效機制，以確保農民收入不因農資價格上漲而下降，保護農民生產積極性。建議政府部門強化對農民的末端補貼力度，農資綜合補貼資金實行動態調整，補貼規模只增不減，根據農資價格上漲幅度提高補貼標準，減輕因農資價格上漲對農民收入增加的影響。對農資生產部門實行稅收優惠政策，增強農資生產能力和新技術開發，從而降低農資價格，使農民得到真正的實惠。

責任編輯：宗宇翔