關于我國二元戶籍制度改革的探討

馬虎韜

我國從2005年底開始著手改革戶籍制度，目前已有河北、遼寧等多個省份相繼取消了農業戶口和非農業戶口性質的劃分。盡管各地的改革取得了一些成效，但二元戶籍制度的弊端并沒有根除。隨著城鄉交流的日益廣泛以及城鎮化建設步伐的加快，二元戶籍制度再次引起愈來愈廣泛的社會爭議，人們對于戶籍制度的改革呼聲更高。

一、關于現行戶籍制度的兩種看法

一種看法認為，我國現行戶籍制度不利于現代國家公民權利的實現。這是因為，遷徙自由是現代國家公民權利的重要內容，而我國現行戶籍制度束縛了這一重要權利。由于二元戶籍制度，造成了城鎮和農村居民的不平等，如求職、求學的不平等、福利的不平等，其根本原因是戶籍制度有太多的附加功能。在這種情況下，戶口簿不僅是一種身份的體現，而且是一種資源享有權的確認。同時戶籍制度不能適應現實社會生活的發展，國家統一分配戶口遷移計劃指標的做法難以適應不同地區需要。現行的戶籍制度制約了農村的發展，特別是高素質人才集中于城市，而欠發達地區飽受人才流失的困擾。由此看來，戶籍制度已經妨礙社會公平和經濟發展。不僅如此，現行戶籍制度也產生了一些腐敗現象，有些人為了獲得城鎮戶籍向官員行賄，等等。因此，我國二元化城鄉戶籍制度的改革已經成為必須要直面的問題。

另一種看法認為，整體打破二元戶籍結構可以圓部分人“非農業戶口”夢，但全盤否定此制度存在較大偏失。首先，二元制戶籍便于統計國家人口。這是關鍵之處，也是中國國情所決定的。雖然戶籍制度的這種身份制性質讓城鎮戶口溢價，但隨著我國經濟的快速發展，持有農村戶口的居民也在逐步享有社會福利。更何況我國農民比重占了總人口很大的一部分，如此之多的農民取消了二元戶籍制度，恐將帶來農業發展滯后的結果，我國的農業經濟勢必大幅下降，很大程度影響國家的整體經濟。同時，受制于大城市有限的資源，如果戶籍制度完全放開，很可能造成對有限資源的侵占，勢必造成新的不平等。最后，從社會穩定的角度來看，傳統戶籍制的長期實行，基本上不改變現有的利益格局，能有效避免社會的劇烈動蕩。如果貿然改革二元制結構，勢必造成大量人口涌入城市，使城市出現就業困難、環境污染、住房緊張、犯罪增加、公用基礎設施不足等現象，城市病會愈發嚴重。

二、關于二元戶籍制度改革的建議

上述兩種看法似乎各有其理，但又不盡全面深刻。二元化戶籍制度改革有利于保障公民權利，有利于新型城鎮化建設，有利于優化城鄉資源配置，有利于釋放更多改革紅利。因此，二元化戶籍制度改革迫在眉睫，筆者建議從以下五方面著手：

一是完善法律法規，修改憲法并制定全國統一的戶籍法。戶籍制度改革與創新，要除弊興利，推出滿足社會發展需要的新戶籍制度。現行的二元戶籍制度的最大弊端是限制遷徙自由，其結果必然是利益向城鎮“非農業人口”傾斜，廣大農民成為“二等公民”。因此必須在憲法中恢復居民的遷徙自由權，使公民真正實現平等的權利，同時制定國家戶籍法并推出科學的戶籍管理政策措施，推動戶籍管理的法制化。

二是剝離福利待遇，建立全國統一的公民居住證制度。首要任務是消除城鄉之間在居住、就業、社保、教育、醫療等方面不公平和二元化的政策和制度，實現政策的統一和制度的公平。同時，恢復戶籍功能，使之成為國家用于身份證明、人口統計和社會管理的重要手段。推行城鄉一體化的社會保障制度和福利待遇，改變戶籍制度與其掛鉤的現象。

三是加快城鎮化進程，保證農村居民權利與福利。城鎮化是打破城鄉分割、改變傳統“城鄉二元”的重要途徑。在堅持傳統的二元戶籍的前提下，逐步統一城鄉勞動力市場，加強引導和管理，形成城鄉勞動者平等就業的制度；同時，在城市有穩定職業和住所的農業人口，可按當地規定在就業地或居住地登記戶籍，并依法享有當地居民應有的權利，承擔應盡的義務。

四是增加配套改革，力爭實現公民基本公共服務均等化。

五是加強政府合作，建立全面、穩固的監管體系。城鄉間各級政府的合作，可以快速消除造成城鄉隔離、阻礙城鄉融合的制度性障礙，實現城鄉之間資金、人才、信息、勞動力等生產要素的自由流動，因此政府應加大對農業、農村和農民的支持和保護的力度，實現社會的公正。

（作者單位：江西財經大學國際學院）

責任編輯：欣聞