關(guān)于我國二元戶籍制度改革的探討

馬虎韜

我國從2005年底開始著手改革戶籍制度，目前已有河北、遼寧等多個省份相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分。盡管各地的改革取得了一些成效，但二元戶籍制度的弊端并沒有根除。隨著城鄉(xiāng)交流的日益廣泛以及城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，二元戶籍制度再次引起愈來愈廣泛的社會爭議，人們對于戶籍制度的改革呼聲更高。

一、關(guān)于現(xiàn)行戶籍制度的兩種看法

一種看法認(rèn)為，我國現(xiàn)行戶籍制度不利于現(xiàn)代國家公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)椋w徙自由是現(xiàn)代國家公民權(quán)利的重要內(nèi)容，而我國現(xiàn)行戶籍制度束縛了這一重要權(quán)利。由于二元戶籍制度，造成了城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的不平等，如求職、求學(xué)的不平等、福利的不平等，其根本原因是戶籍制度有太多的附加功能。在這種情況下，戶口簿不僅是一種身份的體現(xiàn)，而且是一種資源享有權(quán)的確認(rèn)。同時戶籍制度不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會生活的發(fā)展，國家統(tǒng)一分配戶口遷移計(jì)劃指標(biāo)的做法難以適應(yīng)不同地區(qū)需要。現(xiàn)行的戶籍制度制約了農(nóng)村的發(fā)展，特別是高素質(zhì)人才集中于城市，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)飽受人才流失的困擾。由此看來，戶籍制度已經(jīng)妨礙社會公平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不僅如此，現(xiàn)行戶籍制度也產(chǎn)生了一些腐敗現(xiàn)象，有些人為了獲得城鎮(zhèn)戶籍向官員行賄，等等。因此，我國二元化城鄉(xiāng)戶籍制度的改革已經(jīng)成為必須要直面的問題。

另一種看法認(rèn)為，整體打破二元戶籍結(jié)構(gòu)可以圓部分人“非農(nóng)業(yè)戶口”夢，但全盤否定此制度存在較大偏失。首先，二元制戶籍便于統(tǒng)計(jì)國家人口。這是關(guān)鍵之處，也是中國國情所決定的。雖然戶籍制度的這種身份制性質(zhì)讓城鎮(zhèn)戶口溢價，但隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，持有農(nóng)村戶口的居民也在逐步享有社會福利。更何況我國農(nóng)民比重占了總?cè)丝诤艽蟮囊徊糠郑绱酥嗟霓r(nóng)民取消了二元戶籍制度，恐將帶來農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后的結(jié)果，我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)勢必大幅下降，很大程度影響國家的整體經(jīng)濟(jì)。同時，受制于大城市有限的資源，如果戶籍制度完全放開，很可能造成對有限資源的侵占，勢必造成新的不平等。最后，從社會穩(wěn)定的角度來看，傳統(tǒng)戶籍制的長期實(shí)行，基本上不改變現(xiàn)有的利益格局，能有效避免社會的劇烈動蕩。如果貿(mào)然改革二元制結(jié)構(gòu)，勢必造成大量人口涌入城市，使城市出現(xiàn)就業(yè)困難、環(huán)境污染、住房緊張、犯罪增加、公用基礎(chǔ)設(shè)施不足等現(xiàn)象，城市病會愈發(fā)嚴(yán)重。

二、關(guān)于二元戶籍制度改革的建議

上述兩種看法似乎各有其理，但又不盡全面深刻。二元化戶籍制度改革有利于保障公民權(quán)利，有利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，有利于釋放更多改革紅利。因此，二元化戶籍制度改革迫在眉睫，筆者建議從以下五方面著手：

一是完善法律法規(guī)，修改憲法并制定全國統(tǒng)一的戶籍法。戶籍制度改革與創(chuàng)新，要除弊興利，推出滿足社會發(fā)展需要的新戶籍制度。現(xiàn)行的二元戶籍制度的最大弊端是限制遷徙自由，其結(jié)果必然是利益向城鎮(zhèn)“非農(nóng)業(yè)人口”傾斜，廣大農(nóng)民成為“二等公民”。因此必須在憲法中恢復(fù)居民的遷徙自由權(quán)，使公民真正實(shí)現(xiàn)平等的權(quán)利，同時制定國家戶籍法并推出科學(xué)的戶籍管理政策措施，推動戶籍管理的法制化。

二是剝離福利待遇，建立全國統(tǒng)一的公民居住證制度。首要任務(wù)是消除城鄉(xiāng)之間在居住、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等方面不公平和二元化的政策和制度，實(shí)現(xiàn)政策的統(tǒng)一和制度的公平。同時，恢復(fù)戶籍功能，使之成為國家用于身份證明、人口統(tǒng)計(jì)和社會管理的重要手段。推行城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度和福利待遇，改變戶籍制度與其掛鉤的現(xiàn)象。

三是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，保證農(nóng)村居民權(quán)利與福利。城鎮(zhèn)化是打破城鄉(xiāng)分割、改變傳統(tǒng)“城鄉(xiāng)二元”的重要途徑。在堅(jiān)持傳統(tǒng)的二元戶籍的前提下，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度；同時，在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)人口，可按當(dāng)?shù)匾?guī)定在就業(yè)地或居住地登記戶籍，并依法享有當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)有的權(quán)利，承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)。

四是增加配套改革，力爭實(shí)現(xiàn)公民基本公共服務(wù)均等化。

五是加強(qiáng)政府合作，建立全面、穩(wěn)固的監(jiān)管體系。城鄉(xiāng)間各級政府的合作，可以快速消除造成城鄉(xiāng)隔離、阻礙城鄉(xiāng)融合的制度性障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資金、人才、信息、勞動力等生產(chǎn)要素的自由流動，因此政府應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支持和保護(hù)的力度，實(shí)現(xiàn)社會的公正。

（作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)國際學(xué)院）

責(zé)任編輯：欣聞