論三方協商機制的“廣州模式”

陳成　李文沛

【摘要】近年來，隨著各級三方會議工作的推進，三方機制在全國范圍內基本建立。文章概述了三方協商機制的現狀，闡明“廣州模式”的具體內容與特點。通過分析歸納各項立法規范，總結出該模式在調停機制、預防機制、文件的報送公布等方面的創新之處，并結合該模式的立法經驗與協商模式，提出了推進三方機制建設等方面的建議。

【關鍵詞】三方協商 廣州模式 集體勞動爭議

三方協商制度的“廣州模式”概述

近年來，隨著各級三方會議工作的推進，三方機制在全國范圍內基本建立。據統計，截至2004年10月底，全國除西藏外，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）所屬的420個地（市、區）已建立三方機制的有368個，建制率為87.6%，比2004年底增加了7.2%，其中企聯參與的占71.7%。①但是，在其遍地開花的背后，三方協商機制處理集體勞動爭議的實效卻難以發揮。究其原因，在于《勞動法》、《集體合同規定》等法律法規、部門規章僅僅確立了三方協商機制的基本框架，在實際運行以及三方角色等方面未作細化說明。而2012年1月1日施行的《廣州市勞動關系三方協商規定》以地方性法規的形式，確立了三方協商的具體模式：由同級勞動行政主管部門、總工會和企業代表組成的，研究、協調勞動關系，化解集體勞動爭議的社會組織。由于三方會議的經費由政府承擔并負責籌備、召集、主持等工作，其常設機構設于勞動行政部門，所以具有濃厚的官方權威色彩。同時，三方會議組織的社會性、民主性有利于靈活、有效地預防和化解集體勞動爭議。

《廣州市勞動關系三方協商規定》的立法分析

根據《三方協商促進實施國際勞工標準公約》的定性標準，《廣州市勞動關系三方協商規定》（以下簡稱《規定》）中的三方協商機制屬于廣義上的三方機制，其在立法案例上具有極高的創新性。同時，由于該規定較為前沿地明確了三方協商機制的運行程序、制度設置等內容，因此，有必要對其文本進行較為詳細的理論分析。

《規定》明確了集體勞動爭議的調停機制。調停制度是指由第三方通過與爭議雙方分別召開或者聯合舉行會議等方式，理清問題，找到共同基礎，從而對集體爭議處理提供協助的制度。而《規定》則從三方協商機制的調停范圍、管轄、程序、調停員設置等方面建立了較為完整的調停機制。在調停范圍方面，《規定》涵蓋了“因集體協商、簽訂集體合同發生以及出現集體性事件的集體爭議”，即利益爭議，這填補了當前利益爭議處理的空白。關于調停管轄，《規定》亦明確了屬地原則，由勞資雙方代表所在地的區、縣級市三方協商會議辦公室受理。在調停員設置方面，《規定》通過設定派出、選任、培訓、處理等制度來保證調停機制的順利運行。

《規定》強調三方協商會議對集體勞動爭議的預防機制。集體爭議的預防機制是指通過事先明確雙方權利、協調各方利益、訂立合理的標準等方式來促進勞資關系的和諧發展，從而防止集體爭議發生的集體爭議處理機制。三方協商會議作為勞動關系三方平等交流的平臺，其對集體爭議的預防起到了重要的作用?！兑幎ā分赋?，三方協商會議應對全局性的勞動關系重大問題進行協商并對具有重大影響的集體勞動爭議進行調查研究。在工資協商方面，明確規定了三方協商會議推進工資集體協商，建立和完善合理工資形成機制、工資正常調整機制和工資支付保障機制，向同級人民政府提出制定區域或者行業內企業工資指導線的建議等職責。此外，三方協商會議無論是在會議組成、召開還是在議題上都具有極高的民主性，保證了勞資雙方充分參與、自由表達意見，事前減少了集體勞動爭議的發生。

通過報送、公布方式確立協商結果的約束力。三方協商會議調停機制更多的是起到咨詢、顧問的功能，以求勞資雙方通過合法、冷靜的形式來解決集體爭議，其會議文件、調停協議書往往不具備法律強制力。但通過報送、公布方式等規則的設定，運用組織自治力來強制成員服從自治規范，追究違規成員的責任，這將形成一種類似軟法的約束力。并且，這種約束力是一種社會強制力而非國家強制力。②

根據《規定》第十三條，三方協商會議的會議文書將印發同級工會、企業代表組織和用人單位，并報送同級人民政府，通報給相關行政管理部門。第二十五條也規定了調?；顒咏Y束后，調停報告應向三方協商會議辦公室提交。實際上，對會議文書、調停報告的報送、提交，使得會議文書在工會、企業代表組織以及政府內部起到了類似公示的作用，形成一種引導與約束。這些主體作出行為時，將盡量考慮到會議文件的約定內容。第十四條也對其有所體現，勞動行政部門、工會和企業代表組織將會議文書作為各自工作的重要指導與參考，并將其實施情況定期予以通報。這將使得會議文件在勞資雙方間起到軟性的、隱性的約束作用，形成一種類似約定的效力。而這種軟性的約束力由于具有執行上的靈活性和針對性，往往比傳統法律文件的硬性強制力更為有效。

“廣州模式”對集體勞動爭議處理的法制化的啟發

三方協商機制是解決集體爭議的有效方案。面對著我國集體爭議處理的復雜形勢，無論是通過企業內部的協商，還是勞動行政部門的行政調處都很難達到“統籌兼顧、協調發展”的目標。因此，筆者認為，三方協商機制這一“公私混合”處理方式，更為符合我國本土的特點。

實質上，三方協商機制為勞動關系三方構建了一個平等、民主、公開的平臺，使得各方利益以和平、透明的方式得以調和，是化解當前集體爭議的過渡性方案。一方面，三方協商由于政府的參與，實際上對勞資雙方起到了督促作用，一定程度上減弱了基層工會組織對用人單位的依附性，有利于勞資雙方平等、有效地進行集體協商。同時，三方協商的民主性、公開性從制度上保證了相對弱勢的工會組織敢于維護勞動者一方的權益，也避免了政府恣意的產生。在調停制度方面，由于其組織功能的專一性、人員的專業性，能更具針對性地緩和、解決集體爭議，而靈活互動的調停方式也有利于及時化解集體爭議。另外，由于三方協商機制的政府色彩以及社會組織的屬性，使得勞動關系三方基于政府的權威與社會影響等因素，遵守、履行會議文件、調停協議書，為處理結果的現實提供了保障。

明確政府主動介入集體勞動爭議的情形。界定政府主動介入的界限關鍵在于從立法上確定勞動行政部門主動介入集體勞動爭議的情形?！稄V州市勞動關系三方協商規定》明確了三方會議主動調停的情形即“用人單位發生勞動者集體停工、怠工事件”，這突破了政府只有在勞資雙方提出申請時才可介入的界限，改變政府在集體爭議惡化時難以介入的窘境，在立法上具有開創性的意義。

縱覽國外的立法經驗，也不乏與其相關的立法例。如《德國基本法》中關于有公益受到侵害時政府主動介入的規定，《美國國家勞動關系法》規定在緊急情況下，總統任命調查委員會主動介入的應急機制，日本《勞動關系調整法》亦明確集體勞動爭議在對公眾或第三人存在損害的可能時國家應主動協助。另外，英國勞動爭議咨詢調解仲裁委員會（ACAS）機制亦有如信息收集、事前調查、主動調處等“預處理”制度。

強化工會組織的作用是解決集體勞動爭議的根本之道。近年來，“共同約定行動”、“彩虹計劃”雖取得了顯著的成果，但反觀基層工會的現狀，我國工會的發展仍不容樂觀。工會在集體爭議中角色、定位、作用等方面并不明確，其獨立性、民主性屢遭質疑，難以取得工人的信任。③正如“兩個普遍”④中提到，工會是集體協商的基礎，只有工會與企業能夠獨立、平等的協商談判，集體爭議才有真正解決的可能。因此，加強工會的作用首當其沖的任務是加強勞動者對工會的信任，使工會成為集體爭議處理中獨立的主體。具體而言，可從工會內部組織與外部監督兩方面進行完善。在內部方面，工會在經濟上應擺脫由企業的控制，將轉向會費和政府補貼為主要來源。如“以稅代征”即將工會的經費從企業繳納的稅費中扣除以改善“要錢難”的現象等做法，都值得我們關注。另一方面，基層工會人員編制應從兼職制逐步向職業化與聘任制發展。在外部監督方面，應加強工會的民主性，保證勞動者能通過工會享有足夠的知情權與監督權。工會主席應由職工選舉產生。同時，立法方面應增加工會參與集體爭議處理的義務與責任的規定，通過硬性的法律約束促使工會更為積極地履行職責，實質上是以國家法律認可的方式，明確其職能與定位。

【作者分別為中央民族大學法學院碩士研究生，中國勞動關系學院法學系副教授；本文系中國勞動關系學院2013年院級科研項目“我國政府在集體勞動爭議處理中法律責任問題研究”的階段性成果】

【注釋】

①參見2006年國家協調勞動關系三方會議第九次會議中國家協調勞動關系三方會議副主席陳蘭通的講話。

②羅豪才，宋功德：《軟法亦法：公共治理呼喚軟法之治》，北京：法律出版社，2009年。

③常成：“工會在集體勞動爭議中的角色和作用—來自本田談判的啟示”，《中國工人》，2011年第6期。

④參見王兆國在2010年7月召開的中華全國總工會十五屆四次執委會議上的講話。

責編/張蕾