我國國際河流開發與地緣合作挑戰

何大明 李運剛 馮彥

一、國際河流的概念

在國際河流的定義中，存在著“國際河流”（International River）與“國際化河流”（Internationalized River）兩種解釋。地理上界定的國際河流有兩種基本類型，一種是指流經兩個或兩個以上國家的河流，又稱跨國河流或多國河流，如亞洲的瀾滄江—湄公河、雅魯藏布江—布拉馬普特拉河，歐洲的萊茵河、多瑙河，非洲的尼羅河、剛果河，北美洲的哥倫比亞河、科羅拉多河；另一種是指作為國家邊界的一部分，分隔兩個或兩個以上國家的河流（湖泊），稱為邊界河流（湖泊），簡稱界河（界湖），如我國與俄羅斯之間的黑龍江—阿穆爾河、美國與加拿大之間的大湖流域等。國際化河流是指國家之間簽訂有專門的法律條約，對共同開發的河流進行管理，這些國際化河流可以是地理概念上的國際河流或國內河流，也可以是人工運河如蘇伊士運河和巴拿馬運河等。近年來，我國一些部門或單位傾向于用“跨界河流”替代“國際河流”概念。

長期以來，國際河流的概念及其內涵在不斷變化。通常情況下，國際河流只包含地表河流及其水資源，很少考慮地下水水系及其水資源。20世紀末之后，隨著對地下水資源及生態完整性的關注，引入了水道系統的概念。聯合國大會（1997）批準的《國際水道非航行使用法公約》第2條對“國際水道”及其構成給出明確的界定：國際水道是指其組成部分位于不同國家的水道；水道是地表水與地下水的系統，由于它們之間的自然關系，構成一個整體單元并且通常流入共同的終點。并將國際水道分為兩種基本類型：①毗鄰水道（Contiguous Watercourse），指形成共同邊界的水道，如界河、界湖；②連接水道（Successive Watercourse），指跨越而不是形成不同國家間邊界的水道，如多國河流或跨國河流等。國際水道系統的內涵遠比傳統的國際河流廣泛，它包括跨境的地表河流、湖泊、冰川以及地下河流和含水層。

按聯合國《國際河流注冊》統計，1978年全球共有國際河流214條，涉及50%的陸地面積和全球近45%的人口，其跨境水資源約占世界河川徑流總量的50%，其中有44個國家至少80%的土地面積位于國際河流流域內。特別是在非洲和拉丁美洲，約60%的陸地面積屬國際河流流域。隨著“冷戰”結束，前蘇聯和東歐國家解體以及利用更精確遙感信息對國界和水系判識的分辨率提高等因素的影響，全球國際河流數量從1978年的214條增加到2002年的263條。

二、中國國際河流的分布及特征

我國地處亞洲的中心地帶，發育了眾多的世界大河，是亞洲大陸的關鍵水源地。其中，我國西部大河流域的上游地區，更被稱為“亞洲的水塔”。我國擁有國際河流的數量及其水資源量，均居世界各國前列。全國共有國際河流（湖泊）110多條（個），其中主要國際河流有15條，涉及19個流域國家（其中14個為毗鄰的接壤國），影響人口近30億（含中國），約占世界人口的一半。從水資源分布特征來看，由于我國國際河流大多地處上游，連接型水道多，導致國際河流入境和過境水量少而出境水量多。初步估算，我國國際河流的多年平均徑流總量近8 000億立方米，約占中國多年平均徑流總量的近1/3，而入境水量僅約170多億立方米。我國國際河流主要分布于東北、西北和西南三大片區，其中東北片區以毗鄰水道為主，西北和西南片區以連接水道為主。每年，源于我國境內國際河流的巨大出境河川徑流，從這三大片區分別流向太平洋、北冰洋和印度洋。

1.東北國際河流區

我國東北地區主要的國際河流及湖泊有黑龍江—阿穆爾河、綏芬河、圖們江、鴨綠江等，其中絕大多數是界河或界湖，共有大小10條界河和3個界湖，水域國境線長5 000多千米。行政區域主要涉及黑龍江省、吉林省、遼寧省及內蒙古自治區的東部。區內各流域水系格局受到該區西、北、東三面環山、南臨大海的馬蹄形地形結構控制，形成發源于大興安嶺、長白山山地，而環繞于大、小興安嶺和長白山外側的水系大格局，并產生三種流向特征：一是向東北流入鄂霍次克海的黑龍江—阿穆爾河；二是向東流入日本海的綏芬河、圖們江；三是向南流入渤海或黃海的鴨綠江。

本區河流整體上位于我國徑流區劃的過渡帶與少水帶內。其水汽條件受東南季風及區內主要山系走向控制，如東北—西南走向的長白山（東南坡降水約1 000 mm）和大興安嶺（東南坡降水400 mm）對本區東南季風的阻擋與抬升作用，形成從東南向西北遞減的降水空間分布格局，與降水量的時空分布相一致，自東南向西北，各流域呈現出年徑流深遞減、單位面積河川徑流量減少、河流侵蝕能力減弱、河網密度降低和河流切割深度減小的特點。

2.西北國際河流區

我國西北地區主要的國際河流有額爾齊斯河—鄂畢河、伊犁河、額敏河、塔里木河和烏倫古河，其中額爾齊斯河—鄂畢河、伊犁河和額敏河主要是從我國流向境外，而塔里木河的主源阿克蘇河和烏倫古河則是由境外流入我國。行政區域主要涉及新疆自治區和內蒙古自治區的西部。該區河流的水系格局特點為：河流均發源于四周高山，在山地降雨、高山冰川和積雪的冰雪融水補給條件下，河川徑流深由四周山地向盆地中心減小。水系發育為四周山區流向中心平原區的向心水系。小區域內，河流受控于所在地貌單元而表現出不同特征，如北疆諸河，包括額爾齊斯河—鄂畢河、烏倫古河、額敏河、伊犁河，受控于北疆西低東高的地勢，河流大體上均自東向西跨越國境、流向境外區域。

由于深處歐亞大陸腹地，遠離水汽來源地，蒸發強烈，本區成為我國最為干旱的區域。水汽格局主要受西風環流和地形的控制，西風氣流受到由東西向山脈及其圍隔的大型內陸盆地或河谷盆地地形的阻擋，形成地形雨或高山降雪，區內降水量的變化表現為四周山地向盆地中心減少的趨勢，其高值區分布于西部、北部山地，并具有北疆多于南疆、西部多于東部、迎風坡多于背風坡的空間分布特征。本區各流域在地帶性和非地帶性因素的共同作用下，整體上形成山區地帶為徑流產水區，而河谷區為徑流蒸失區的產匯流特征，并且各流域主體位于我國徑流區劃的缺水帶和少水帶內，局部區域位于過渡帶內。

3.西南國際河流區

我國西南地區的國際河流分布集中，水量大且大部分成為出境水量。這些國際河流，自西向東分別為森格藏布河（印度河）、朋曲（恒河）、雅魯藏布江—布拉馬普特拉河、獨龍江—伊洛瓦底江、怒江—薩爾溫江、瀾滄江—湄公河、元江—紅河以及珠江這8大水系。除元江—紅河和珠江外，這些國際河流的上游地區分布著眾多的冰川、雪山，其中6 000米以上的雪山就有40余座，冰川水儲量約1 000億立方米，是南亞、東南亞的“水塔”。行政區域主要涉及西藏自治區、云南省、青海省的部分地區、新疆自治區西南部的極小部分地區和廣西壯族自治區的西南極小部分地區。本區青藏高原上的河流，其水系受到區內喜瑪拉雅山等東西向山系控制，主要呈東西向發育；縱向嶺谷區，其大河水系格局受近南北向橫斷山系的控制，多為近南北向分布。

本區的水汽條件、河川徑流均受到青藏高原、東西向弧狀山系喜瑪拉雅山和南北向縱向嶺谷地形對西風環流的南支氣流和西南季風的“通道—阻隔”作用的影響，在喜瑪拉雅山南坡形成豐富的降水和地表徑流，在雅魯藏布江大拐彎以北的河谷，豐富的降水使之成為本區年徑流深的最高值區，達1 000～2 000毫米；但河谷區自下游向上游（自東向西）降水、徑流量逐步減少；在縱向嶺谷區西部（云嶺—點蒼山—哀牢山以西地區），受縱向山系對西南季風的阻隔作用，自西向東降水量明顯減少，與降水變化相同，各流域的單位面積產水量自西向東，即從伊洛瓦底江水系—怒江—瀾滄江—李仙江上游也逐步減少；在縱向嶺谷區的東南部，因西南季風受哀牢山的阻隔作用和紅河河谷的通道作用，紅河水系干支流的降水與徑流自東向西、自東南向西北呈逐步減少的趨勢。總體上，該區河流徑流深自西向東從少—多—少—多的變化，形成各流域自西向東分別位于我國徑流區劃的少水帶—過渡帶—多水帶—豐水帶—多水帶—豐水帶。

三、國際河流開發與地緣合作

1.戰略意義

我國國際河流集中分布于社會經濟欠發達地區，貧困面大，跨境水資源水量大、水質好、開發程度低，是國家水安全與糧食安全、能源安全與生態安全的重要保障，開發潛力巨大。全國15條主要國際河流中11條在西部。西部地區，大多地廣人稀，有豐富的水能、水利、土地、森林、礦產資源和突出的生物多樣性、文化多樣性資源，對我國的可持續發展有舉足輕重的作用。

中國是世界上擁有鄰國最多的國家，同世界其它大國相比，我國的周邊地緣環境最為復雜，陸地邊界2.2萬多千米，海岸線1.8萬多千米，直接接壤鄰國14個。改革開放使我國的東北、西北和西南國際河流集中分布區，相繼成為與周邊國家合作的重點區域。國際河流開發與合作，不僅關系到我國可持續發展的全局性問題，更影響著中國與東南亞、南亞、西北亞和東北亞的區域合作、周邊安全和穩定。在我國的和平崛起過程中，國際河流開發與地緣合作對維護國家資源與生態安全、促進西部地區可持續發展、支持國家的區域合作和環境外交具有重要的戰略意義。

2.合作進程

我國在過去漫長的封建時代，對出邊、出海限制甚嚴，加之國際河流大都位于區位極為邊遠、交通閉塞的地區，相關資源開發極少，直至新中國成立前，國際河流的合作開發和系統性研究幾乎是空白。新中國成立后，國際河流開發和地緣合作進程可分為三個時期。

（1）改革開放前的計劃經濟時代，國家安全是首要問題，與周邊國家的友好關系程度決定了國際河流開發與國際區域合作的發展，僅在少數與毗鄰國關系友好的國際河流上進行一些以航運、水電為主的小規模合作開發。如黑龍江與紅河上的航運開發、鴨綠江上的水電開發，合作開發的鼎盛時期也就是中蘇、中朝、中越關系最好的時期；但在東北國際河流的一些支流（如松花江）以及西北的塔里木河，由于長期被視為國內河流，其水資源得到相當規模的開發。

（2）改革開放后，隨著全球區域經濟合作的大趨勢和我國沿內陸邊境深化改革開放戰略的實施，在“放棄爭端，共謀發展”和“結束過去，開辟未來”的主題思想下，我國與沿邊國家的區域合作蓬勃開展，我國國際河流的開發也進入興旺時期，從過去的雙邊合作逐漸走向多邊合作，從單項資源開發或工程合作向以“跨境資源和市場共享”的區域綜合合作發展，更多的是關注毗鄰區域的共同利益。從東北、西北到西南的廣大國際河流區，相繼成為我國與周邊國家和國際組織開展國際合作的重點區域，支撐了對我國特別是沿邊地帶經濟的快速發展，也使得國際河流的戰略地位被迅速抬升而受到廣泛重視。但受區域性發展差異的影響，國際河流各片區及各個流域的開發重點、規模、進程都存在較大的差異。例如，以圖們江為主體、最早開展地緣合作的東北國際河流區，其跨境區域經濟合作進展緩慢。而以瀾滄江—湄公河為主體的我國與東南亞區域合作，卻成效突出。10多年來，隨著我國積極參與和推進“大湄公河次區域經濟合作”、“中國—東盟自由貿易區建設”等地緣合作，不僅帶動了該流域區的綜合開發與合作，更帶動了“西南諸河”區（包括珠江流域）社會經濟的快速發展。

（3）新世紀以來，在全球氣候變化和經濟全球化趨勢影響下，一方面，國際河流的跨境資源和環境問題，成為國際廣泛關注和研究的熱點；另一方面，隨著我國國際河流區社會經濟的快速發展和與東南亞、東北亞、中亞及南亞地區地緣政治經濟合作的快速推進，相關的跨境資源環境問題日益凸顯。如西南地區與東南亞的水電梯級開發跨境影響與生態沖突問題、西北地區與中亞的跨境水與生態安全、東北地區與東北亞的跨境水污染問題以及西藏與南亞地區的跨境洪水災害問題等，均引起國內外的廣泛關注。在此趨勢下，國家將國際河流的開發與管理列入重要議程，重視并加強了國際河流的管理，先后與下游流域國簽署一系列的合作協議。

3.地緣合作面臨的挑戰

國際河流水道的連通性、河水的流動性和生態系統的整體性，將各流域國的自然環境與變化影響、資源開發與地緣合作、跨境沖突與國家安全等密切關聯，面臨較多的挑戰。

（1）我國面臨的跨境水安全問題最為突出和敏感，跨境水糾紛與水沖突形勢日趨嚴峻，在我國的地緣安全中最受關注。我國境外19個流域國家中除老撾和緬甸外，缺水風險均高，多數國家對水資源的開發程度也高于我國，這使我國承受較高的國際水壓力，跨境水分配、利用和水權維護等面臨較大的挑戰。

（2）我國國際河流水資源分布特點、開發利用程度和國際合作狀況等差異極大，從流域到區域均缺乏整體發展戰略和實施方案。跨境水與生態安全管理能力弱，法規建設嚴重滯后，缺乏統一協調機制。國家的“九龍治水”現狀，政府部門間管理職能交叉、重疊的問題突出，制約著國際河流的綜合開發和協調管理進程，信息不暢也會導致跨境問題的誤解和沖突誤判。特別是，由于危機預警和處理能力弱，使得一些跨境沖突成為推進流域國家開展合作的重要驅動機制。

（3）受大規模梯級水電開發、國際航道整治和國際陸路大通道（跨境公路與鐵路修建及口岸建設）、沿邊土地資源與上游河段礦產資源開發等驅動，國家陸疆沿邊的跨境資源環境發生著快速變化。不僅引發局部地區領土安全（傳統安全，如界河段河床變動及我方一側河岸崩塌等）問題，而且導致跨境生態安全問題（非傳統安全，如跨境洪水、水污染、干旱等）日益突出。如在瑞麗江、藤條河、黑龍江、圖們江、烏蘇里江、鴨綠江以及北侖河等一些界河段，就曾多次發生過河流改道和河岸崩塌等。在一些非界河段的陸疆地帶，由于跨境生態系統的快速變化，導致跨境自然災害（火災、蟲災）與生物跨境入侵日趨嚴重。

（4）由于歷史（下游開發早于上游）和社會（先發展地區制定法規）等原因，導致現有國際水法偏向于保護下游國家（地區）的開發權益和限制上游國家的開發，缺乏區域公平、公正性。現有國際水法公平合理利用和不造成重大損害等基本原則中，過多地強調下游國家的利用，要求任何流域國通過與下游國協商和合作的情況下利用水資源。此外，現有國際水法中，因缺失諸如“跨境生態補償”原則或“區域發展公平”原則，導致上游國家發展權利和從下游國家（因得到和維護開發獲利）獲得利益補償（因限制開發而失去利益）的權益難以實現。這種法律上的不公正狀況，對我國這樣處于眾多國際河流上游的國家，極為不利。

（5）氣候變化將使我國國際河流的水文—生態過程變化及影響問題更為敏感、復雜。受此影響最為突出的跨境水資源安全（包括水電能源安全）和生態安全，目前無論是在國家層面還是重要國際河流流域層面，都缺乏戰略性的適應對策和措施。

（6）跨境資源環境與生態安全糾紛和沖突，有別于領土安全等傳統國家安全，屬于非傳統安全，歷來受到的關注程度遠低于傳統安全問題。同時，因為國際河流關聯國家主權、地緣政治經濟合作和周邊安全等，國家保密法將相關跨境資源環境與國土工程等信息均列入保密范疇。這些限制，阻礙了信息共享和互利互惠合作，導致相關問題高度敏感，研究難度極大，開展跨境國際科技合作也極為困難。▲

作者單位：1.云南大學國際河流與生態安全研究院（650091）；2.云南省國際河流與跨境生態安全重點實驗室（650091）