關于南方山區耕地撂荒問題的探討

鄧義福

我國實施家庭聯產承包責任制以來，極大地提高了農民種糧的積極性，糧食單產和總產連年提高，基本解決了全國十三億人口的“吃飯”問題，但隨著現代工業的快速發展和城鎮化速度的加快，我國南方山區同時也出現了不容忽視的耕地撂荒問題。

一、耕地撂荒的成因分析

1.人多田少制約農民增收，影響農民種田和增加投入的積極性。我國南方山區的地形分布以山地和丘陵為主，特別是山區農業縣，人均擁有耕地面積相對較少。如江西省贛州市，地形分布以山地、丘陵為主，有“八山半水一分田，半分道路和莊園”之說，農民人均擁有的耕地面積相對較少， 據統計，2008年底，贛州市人均耕地面積僅為0.7畝。對人均耕地面積不足1畝的山區農民來說，無論采取何種良種良法來提高糧食產量和品質，對農民直接帶來的增收作用都十分有限，影響了農民種田和增加投入的積極性，這是誘發耕地撂荒與半撂荒問題的重要因素。

2.種田與外出務工比較效益差異明顯。對地處南方山區的農民來說，從事農業生產遠不如從事非農業生產的效益高。受農資價格連年漲價和種糧補貼收入偏少等諸多因素的影響，農民種田所獲得的純收入遠遠比不上外出打工所賺得的工資性收入，農民種田的積極性不高，農村大部分青壯年寧愿選擇外出打工。農業的比較效益低，是造成耕地撂荒的主要原因。

3.農民舉家外遷。隨著市場經濟的發展、工業現代化和城鎮化速度的加快，南方山區農民向非農產業轉移越來越多，不少農民為了便于經商或方便子女入學或其他原因，在縣城（城區）或其所在鄉鎮圩鎮購買或自建了住房，或采取租住房屋等方式，全家遷出原來的居住地，造成承包耕地無法耕種而撂荒。

4.坑頭旮旯或邊遠零星耕地耕種成本高、產出低。在以丘陵、山地為主的南方山區，坑頭旮旯或邊遠零星耕地相對較多，由于這些耕地土壤肥力本身較差，位置偏僻及零星分散，耕種這些耕地耗費人力較多，投入大產出低；加上退耕還林政策實施后，山上植被茂盛，又經常受到野豬、山鼠等野生動物的侵害，不少坑頭旮旯或邊遠零星耕地被棄耕撂荒。

5.農田耕作仍以傳統種植方式和粗放經營為主，耕地半撂荒現象普遍。由于農村留守人員主要以婦女、兒童和中老年人為主，留守中老年人受體力和精力等限制，又缺乏現代農機具操作和現代種植技術，農田耕作仍以傳統種植方式和粗放經營為主，本可種植雙季稻的農田也因缺少勞力不得不改種單季稻，耕地處于半撂荒狀態，未能得到充分利用，糧食產量受到很大影響，其種植效益較差。

6.農田水利基礎設施建設滯后。農村稅費改革后，我國在取消“三提五統”、勞動積累工、義務工及其他不合理的收費后，新的農村水利基礎設施建設投入模式在我國南方山區縣（市、區）尚未全部建立。以往的農田水利基礎設施建設所需資金，主要靠上級財政補助、村集體投入和群眾投工投勞等籌資方式解決，而農村稅費改革后則主要依靠向上級財政爭取補助資金的單一方式解決。近幾年來，國家雖然進一步加大了對“三農”的投入，但用于農村水利基礎設施方面的投入則增幅不大。由于缺乏必要的資金投入，有些地方的農田水利基礎設施不能得到及時有效的維護或因洪澇災害損毀沒有及時進行修復，農田灌溉水源缺乏保障而導致耕地撂荒。

7.土地流轉制度不夠完善。目前，我國的土地流轉制度尚不健全，許多地方尚未建立專門的土地流轉中介服務機構和服務組織，加上農民本身缺乏土地流轉意識，許多外出打工的農民，既未將承包耕地委托他人代耕，也未將土地流轉，這是形成耕地撂荒的重要原因。

二、耕地撂荒的負面影響

一是耕地一旦長期撂荒，復耕難度大。耕地一旦多年撂荒后，將很快長滿雜草或其他植物，不僅土壤肥力會下降變得貧瘠，也會增加人力復耕的成本與難度。二是浪費有限的耕地資源。國家將18億畝耕地作為確保國家糧食安全的紅線，但現有耕地不同程度地存在撂荒或半撂荒的情況，是對耕地資源的嚴重浪費，在一定程度上影響到國家的糧食安全。三是種糧補貼與糧食生產脫節，存在撂荒耕地享受種糧補貼的現象，不利于調動農民種糧的積極性。四是影響國家對糧食產量的統計。我國南方山區在實施家庭聯產承包責任制以來，尚未對撂荒耕地進行全面的統計調查，在估算糧食單產和總產時，難免將種糧補貼發放面積作為糧食實際種植面積的統計依據，即未將撂荒或半撂荒耕地情況考慮在內，因而在一定程度上可能影響國家對實際糧食產量的統計。五是淡化青少年的耕地保護意識。如果撂荒耕地隨處可見，長此下去，青少年在成長過程中就會在腦海中留下深深的記憶，進一步淡化青少年對保護耕地重要性的認識。

三、應對措施

1.繼續完善土地承包和流轉政策，建立防止耕地撂荒的長效機制。人均耕地面積少和土地分散，是制約南方山區農民增收的客觀因素。為提高農民種糧的積極性和增加種糧農民的收入，同時解決耕地利用效率低和耕地撂荒、半撂荒等現實問題，必須進一步完善農村土地承包政策，完善土地流轉制度，建立健全縣（市、區）、鄉（鎮）兩級土地流轉中介服務組織和土地流轉信息平臺，為土地流入方、流出方搭建橋梁，提供服務，真正建立起促進土地有序流轉和解決撂荒耕地問題的長效機制。土地流轉必須本著“依法、自愿、有償”的原則，通過采取轉包、出租、轉讓、入股、委托流轉、代耕等多種形式，積極引導和鼓勵農戶對農村承包耕地實行依法流轉，引導農村富余勞動力向非農產業轉移，讓留家種田的農民有更多的田可種，從而形成農業生產的適度規模經營。這是進一步提高土地綜合生產能力，解決耕地利用效率不高和耕地撂荒、半撂荒等現實問題的重要舉措。

2.強化監管手段，制定完善監管措施，加大對撂荒耕地的處罰力度。 一是開展普法宣傳，提高保護耕地意識。充分利用廣播、電視、網站、報紙、宣傳專欄、宣傳單等各種宣傳手段，大力宣傳《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律法規。讓《土地管理法》中“承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地”之規定家喻戶曉。二是對撂荒耕地進行全面調查摸底，做到心中有數。每年必須多次組織鄉鎮和村組干部，深入田間地頭，逐戶對農戶耕地的種植和撂荒情況進行全面調查摸底，全面核實撂荒耕地所屬承包戶主、所處位置、撂荒面積和原因等，建立詳細的撂荒、半撂荒耕地檔案。三是將遏制和減少耕地撂荒列入縣（市、區）和鄉（鎮）兩級政府的年度考核目標，建立常態化的舉報與動態監管制度，以及責任追究與懲戒制度，實行行政“一把手”負責制，責任到人，措施到位，確保遏制和減少耕地撂荒工作取得實效。四是完善和嚴格執行對農民撂荒耕地的處罰措施，凡耕地撂荒或耕地承包戶全家外遷形成耕地撂荒的，由村集體責令承包方復耕，或流轉復耕，對既不自己復耕，又不愿流轉復耕的承包農戶，由村集體強令收回重新發包。五是進一步完善現行的種糧補貼制度，嚴格執行“誰種糧，誰受益”的原則，確保糧食直補、農資綜合補貼和良種補貼資金直接發放到種糧農戶手中，杜絕撂荒耕地享受種糧補貼的不合理現象。

3.堅持以人為本，通過提高種田農民的整體素質和種植效益激發他們種田的積極性。由于大部分農村青壯年都外出打工，從事田間勞作的農民主要以留守中老年人為主，他們主要采取一些老經驗、老辦法，耕作方式仍以傳統的耕作方式為主。因此，加大對種田農民實用技術的培訓和推廣力度勢在必行。為此，應通過加強農技人員隊伍建設，加大農業科技培訓、技術服務，常態化地開展送科技下村組，到鄉村舉辦科技培訓班和深入田間地頭現場手把手地傳授等多種形式，因地制宜地推廣實用的現代農業種植技術和良種良法，促進傳統農業向現代農業轉變，提高農業生產效率。同時，還要充分發揮種植基地、龍頭企業和種植能手的示范引導和帶動作用，培育一批不同類型的科技致富能手，拓寬農民的致富視野，推動農業的科技創新，引導農民走依靠科技增收致富的路子。

4.推廣普及農機具，提高機械化耕作水平。通過提高農機具購置補貼等措施，大力推廣和普及農業機械化，盡量減輕農民的勞動強度，擴大種植面積，以適應當前農村的勞動力結構。應針對南方山區不同的地形特點，逐步推廣使用先進實用的小型農業機械，解決因勞力不足而出現的耕地撂荒和半撂荒問題，

5.加大農村農田水利基礎設施的資金投入，增強防洪抗旱能力。農村基礎設施特別是農田水利等基礎設施薄弱，是農業生產的主要制約因素。不僅會造成耕地撂荒，還會影響農業綜合生產能力的提高和農業的可持續發展。因此，國家財政應加大對南方貧困地區的轉移支付力度，增加農田水利等農業基礎設施的資金投入，以緩解地方財力嚴重不足的矛盾。同時，地方財政部門必須按照公共財政的原則和《農業法》的規定，嚴格執行預算，通過壓縮其他支出，增加對農業的資金投入，尤其是農田水利基礎設施建設的投入。通過加大資金投入進一步完善農田水利基礎設施建設，增強防洪抗旱能力，確保不因水利設施建設滯后而出現耕地撂荒。

6.對客觀原因造成耕作成本高、效益低下的承包地實行退耕還林。對耗費人力成本較大，產出效益低下，以及經常受到野豬、山鼠等野生動物嚴重侵害而造成連年歉收的坑頭旮旯或邊遠零星耕地，因地制宜地實行退耕還林。

（作者單位：江西省上猶縣財政局）

責任編輯：洪峰