論行政調(diào)解中的權(quán)力制約

2013-04-29 00:44:03黃夢笛馬澤

今日湖北·下旬刊 2013年6期

黃夢笛　馬澤

摘要行政調(diào)解制度是行政機構(gòu)解決當事人爭議糾紛的一種非訴訟救濟途徑，在解決群眾糾紛、緩和社會矛盾、構(gòu)建和諧社會方面起了舉足輕重的作用，但因各種原因，在我國的發(fā)展不甚成熟，存在著許多問題和不足，最突出的就是在行政調(diào)解中行政權(quán)力并沒有得到很好的制約，本文從行政調(diào)解的主體著手，分析了行政調(diào)解的概念、條件及優(yōu)點，指出了其當前存在的問題，在此基礎上提出了加以完善的對策。

關鍵詞行政調(diào)解自愿原則范圍權(quán)力制約完善

行政調(diào)解作為一種解決糾紛，緩和矛盾的方法，在我國有著很廣闊的適用范圍，但是由于多種原因，目前發(fā)展的還不是很完善，其中最突出的就是行政調(diào)解中行政調(diào)解主體的權(quán)力并沒有得到有效的制約，以致出現(xiàn)了很多偏差和問題。

一、行政調(diào)解的概念

“調(diào)解”作為一種傳統(tǒng)的解決爭議的方法，因具有省時、省力的優(yōu)點，并且易得到當事人認同且加以遵守而流傳開來。在市場經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天，中國，作為一個新興的發(fā)展中國家，面臨著許多新問題、新挑戰(zhàn)，而僅僅通過訴訟等手段加以解決，顯然不符合經(jīng)濟行政的原則，也易引起敗訴一方的不滿，致使出現(xiàn)“執(zhí)行難”等問題，而行政調(diào)解卻可以較好地避免這些問題的產(chǎn)生。

一般而言，行政調(diào)解是指由國家行政機關主持，以爭議雙方自愿為原則，經(jīng)過行政機關的調(diào)解、斡旋等活動，促成爭議雙方當事人互讓以達成協(xié)議，從而解決爭議的行政活動和方式。豍也有人認為，行政調(diào)解是介于人民調(diào)解和司法調(diào)解之間的一種調(diào)解制度，一般是指由國家行政機關出面主持，以國家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服、教育等方法，促使雙方當事人平等協(xié)商、互讓互諒，達成協(xié)議，消除糾紛的訴訟外活動。豎綜上，行政調(diào)解是指在行政主體的主持下，以爭議雙方當事人在合法范圍互讓以達成協(xié)議并自覺履行，從而解決爭議的行政活動和方式。

二、行政調(diào)解中的問題

行政調(diào)解中的行政權(quán)猶如一把雙刃劍。如果我們只重視依賴行政權(quán)推進爭端的調(diào)解，而不重視規(guī)范和制約行政權(quán)，就可能在調(diào)解過程中產(chǎn)生行政權(quán)力的擴張，行政資源的濫用等一系列弊端，并最終導致行政調(diào)解體制的混亂。具體來說，現(xiàn)階段的行政調(diào)解中主要存在以下問題：

（一）自愿原則的根基有所動搖

行政調(diào)解的基本原則是雙方自愿，行政調(diào)解應在堅持自愿、合法原則的基礎上，說服當事人互諒互讓，行政調(diào)解的啟動有兩種方式，一種是當事人主動申請，如《道路交通安全法》第74條規(guī)定，對交通事故損害賠償?shù)臓幾h，當事人可以請求交通管理部門調(diào)解；另一種是行政主體進行調(diào)解，當事人自愿接受，如《治安管理處罰法》第9條規(guī)定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機關調(diào)解，當事人達成協(xié)議的，不予處罰。但在實踐中，這一原則并沒有被認真遵守，特別是在欠發(fā)達地區(qū)，行政調(diào)解違反自愿、合法原則的情形比較普遍。例如，未經(jīng)各方當事人同意，只是一方申請調(diào)解，便啟動行政調(diào)解程序，或行政機關單方面啟動調(diào)解、強制調(diào)解、越權(quán)調(diào)解、壓迫調(diào)解（如以行政處罰為威脅）、違法調(diào)解，調(diào)解內(nèi)容不符合法律規(guī)定；久調(diào)不決，故意拖延，使當事人失去索賠的機會；剝奪當事人的訴權(quán)；有意偏袒一方當事人，甚至收受賄賂，等等。行政調(diào)解協(xié)議不具有法律效力或許能緩解違反自愿、合法原則的調(diào)解所帶來的弊端，但由于中國行政機關的絕對權(quán)威、當事人法律意識的欠缺、服從行政機關的傳統(tǒng)觀念、接近司法的障礙大量存在等種種因素，許多當事人實際上會被動和無奈地服從行政調(diào)解協(xié)議，部分行政調(diào)解開始帶有強制性色彩，這就與自愿這一初衷背道而馳，在這之中，由于行政調(diào)解缺乏有效的監(jiān)督和制約，行政主體極易由于利益誘惑、個人因素等而濫用手中的行政權(quán)力和資源，造成調(diào)而未解，實質(zhì)上則是浪費了國家資源，又損傷了人民對于政府的信任度。目前影響行政調(diào)解存在的障礙性因素一是行政主體可能對糾紛雙方當事人施加壓力，使糾紛雙方當事人不是出于自愿接受調(diào)解；二也是最常見的就是可能存在行政主體與一方當事人惡意串通損害另一方利益的情況，權(quán)力在此時就被輕而易舉的濫用了。所以在合意調(diào)解糾紛的過程中，設置一個享有監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督機關作為第三方很有必要。

（二）行政機關的調(diào)解行為經(jīng)常過界，調(diào)解范圍沒有明確界定

目前，實踐中行政調(diào)解的范圍一般局限于民事糾紛、輕微違法行為、權(quán)屬爭議及行政賠償和補償?shù)臄?shù)額爭議這幾個方面，在我國，至今仍沒有一部專門關于行政調(diào)解的法律頒布，這就為行政主體在具體進行行政調(diào)解的過程中出了道不小的難題，由于沒有權(quán)威的法律依據(jù)來予以界定，在調(diào)解對象的確定上，總是會出現(xiàn)不同的行政調(diào)解主體的不同理解，在調(diào)解中就缺乏統(tǒng)一的行為依據(jù)，便會顯得雜亂無章。

（三）行政調(diào)解程序混亂，調(diào)解協(xié)議效力不明確

許多行政機關在進行行政調(diào)解時，并不注重程序的重要性，往往會在無形中侵犯了當事人的合法權(quán)益，使當事人的程序利益受到侵犯而不自知。我國目前的法律法規(guī)中關于調(diào)解程序的規(guī)定較少，僅在《合同爭議行政調(diào)解辦法》中有了較為詳細的規(guī)定，而《辦法》也只規(guī)定了申請—受理—調(diào)解—終結(jié)—歸檔五個簡單的程序，缺少了行政調(diào)解中最基本的應當聽取當事人陳述和申辯、聽證等方面的規(guī)定。調(diào)解雖然靈活，但也要有一定程序，如果沒有程序的適當規(guī)制，缺乏最低限度要求的正當程序的保障，當事人也難以達到完全自由的合意的理想狀態(tài)，就不可能有公正與合法的調(diào)解結(jié)果。

根據(jù)現(xiàn)行法律，行政調(diào)解協(xié)議不具有法律拘束力，其效用只能通過當事人自愿遵守協(xié)議而實現(xiàn)。如果一方當事人不履行協(xié)議，另一方當事人無法請求行政機關或法院強制執(zhí)行，而只能就爭議向法院提起訴訟。行政調(diào)解協(xié)議效力的欠缺，導致糾紛難以及時有效地解決、行政調(diào)解效用降低以及行政資源浪費，制約了行政機關調(diào)解的積極性，影響了爭議當事人對行政調(diào)解的信任度，抑制了行政調(diào)解制度的適用。

（四）對于行政調(diào)解中的權(quán)力濫用，缺少監(jiān)督與制約

一些行政機關為追逐一種“和諧”的畫面或者變相提高辦事效率，敷衍了事甚至強迫當事人接受調(diào)解結(jié)果，以不合理的“行政機關”形象自居，運用公權(quán)力干預調(diào)解事項，不尊重當事人的合意，其解決糾紛的宗旨并沒有著眼于糾紛本身，而更多程度體現(xiàn)在灌輸管理思路，導致調(diào)解的成功率降低，加大了解決糾紛的成本，極大損傷了公民參與調(diào)解的熱情，降低了行政主體的威信。再者，一些調(diào)解工作人員收取一方當事人的賄賂，在調(diào)解中偏袒一方，不能真正做到公平、公正、公開，極大地違背了依法行政的原則，導致了行政權(quán)力的濫用。

三、完善行政調(diào)解的對策和建議

通過以上的分析論證，我們可以看出在完善行政調(diào)解制度的過程中，一個非常重要的環(huán)節(jié)就是權(quán)力制約。孟德斯鳩說過：權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對地腐敗。這就要求我們不斷完善和強化權(quán)力制約機制，以促使行政調(diào)解向著更加理性、更加良性的方向發(fā)展。

（一）堅持自愿原則

1、程序啟動自愿。在調(diào)解程序的啟動上，必須經(jīng)各方當事人的同意，充分尊重當事人的意思自治，否則，即使勉強達成調(diào)解協(xié)議，在事后的執(zhí)行上也極有很可能面臨執(zhí)行難的后果。

2、調(diào)解過程自愿。調(diào)解過程中，行政機關應當保持中立，平等的對待各方，保護當事人的合法權(quán)益。在當事人的同意下，促成雙方互諒互讓，依法達成調(diào)解協(xié)議，解決糾紛。

3、協(xié)議執(zhí)行自愿。調(diào)解協(xié)議達成后，行政調(diào)解主體應該監(jiān)督調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行，在執(zhí)行出現(xiàn)反復與困難時，可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)予以適當?shù)膸椭遣荒艹霈F(xiàn)偏袒一方的情況，更不能動用公權(quán)力強制執(zhí)行。

（二）明確界定行政調(diào)解的范圍

行政調(diào)解的范圍應包括：

1、與行政管理有關的民事糾紛。現(xiàn)代社會中，有關權(quán)利和利益的各種民事性質(zhì)的糾紛日益增多，當法律有明確規(guī)定時，又因為行政調(diào)解具有便捷性、高效性，由行政主體去調(diào)解這些糾紛能夠及時迅速地化解矛盾，維護社會秩序和穩(wěn)定。比如說，《治安管理處罰法》第9條規(guī)定：對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關可以調(diào)解處理。

2、部分行政糾紛。其實，在現(xiàn)實生活中行政糾紛納入行政調(diào)解符合人們心理需求，有助于問題的解決，可納入行政調(diào)解范圍的行政糾紛一般包括，關于行政賠償、補償數(shù)額的爭議及行政主體自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的行政糾紛。所以，出臺專門的法律法規(guī)，健全法律體系，完善法律法規(guī)，統(tǒng)一法律依據(jù)，對于行政調(diào)解的權(quán)力制約工作是極具建設性的一項措施。

我國的法律體系中，有關行政調(diào)解的實體法尚無統(tǒng)一的法典，規(guī)定也較為分散，現(xiàn)有的有關調(diào)解的法律文件，也僅有司法部于1990年4月19日發(fā)布的《民間糾紛處理辦法》、《人民調(diào)解法》等，較為零散。然而挪威、美國都先后制定了《糾紛解決法》，歐盟和聯(lián)合國也正在著手起草倡導適用調(diào)解手段解決社會矛盾、糾紛的法律文件。可見，行政調(diào)解是現(xiàn)代法律制度發(fā)展的一個不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢。我國應該適應社會的變革要求，盡早修訂相關法律，以填補相關法律空白。在條件成熟時，全國人民代表大會及其常委會應考慮制定統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》，在《行政調(diào)解法》中，明確界定各種制度化調(diào)解機構(gòu)的權(quán)限、效力、人員構(gòu)成及資質(zhì)條件，確定國家和各級政府對不同的調(diào)解所應承擔的資源投入、管理、監(jiān)督、保障的職責和權(quán)限范圍；解決調(diào)解以及其他糾紛解決程序與正式的司法程序之間的沖突，減少各種機制之間的沖突和重復，使包括司法在內(nèi)的糾紛解決機制整體運行更為合理和有效；建立對調(diào)解的司法審查與救濟程序，保障當事人的合法權(quán)益和社會公正。豏此外，賦予行政調(diào)解書一定的法律效力，對于行政調(diào)解權(quán)威性和執(zhí)行力的提高也是十分必要的。

（三）完善行政機關調(diào)解的程序，強化調(diào)解協(xié)議效力

1、申請和受理。在申請和受理階段，行政調(diào)解必須經(jīng)過當事人主動申請或同意，才能夠予以受理，進入調(diào)解程序，不能夠違背當事人的真實意愿，強行予以調(diào)解。

2、引入監(jiān)督程序。權(quán)力在陽光下運行，才能夠有效的預防腐敗。這一點可以借鑒行政處罰和行政許可中的聽證程序，使無利害關系的第三方參與到行政調(diào)解的過程中，作為整個流程的監(jiān)督者。

3、回避的規(guī)定。回避是訴訟活動中普遍確立的一項保證裁判公正的原則。為了保證行政調(diào)解的公正，確保調(diào)解人員的公正無私，應當規(guī)定與一方當事人有利害關系的調(diào)解人員實行回避，對方當事人發(fā)現(xiàn)調(diào)解人員與另一方有利害關系的，也可向調(diào)解機關申請回避。

4、強化調(diào)解協(xié)議效力。若一方當事人違反行政調(diào)解效力，另一方當事人不能從已達成的行政調(diào)解協(xié)議中獲得任何利益，只能重新尋找保護權(quán)利的途徑，這顯然不利于節(jié)約司法資源、不利于相對人權(quán)益的保護。要改變上述不利情況，只能強化行政調(diào)解的效力，實踐中，可以將其效力等同于合法有效的民事協(xié)議，當有一方反悔時，另一方可持協(xié)議直接要求法院進行確認。若經(jīng)法院審查，該協(xié)議合法、自愿，即應確認其效力，若一方不履行，則法院或者相關行政機關可以強制執(zhí)行。

行政調(diào)解制度是糾紛當事人尋求行政救濟、解決社會糾紛的一種有效方式，但因在我國目前狀況下，發(fā)展并不是很成熟，還沒有充分發(fā)揮其解決社會糾紛，緩和社會矛盾，節(jié)約公共資源，促進社會穩(wěn)定的積極作用。因此，需要加以完善。

注釋：

豍張樹義.糾紛的行政解決機制研究—以行政裁決為中心[M].中國政法大學出版社2006：177.

豎崔卓蘭.行政法學[M].吉林大學出版社，1998：210-211.

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