公益訴訟須迎難而上

祝萍　李文敏　熊琛　朱曉菲　魏然

摘 要 自2013年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》其中一大亮點(diǎn)就是使公益訴訟制度有法可依。但這不并意味著從此我國(guó)公益訴訟制度的實(shí)行將一帆風(fēng)順，相比其他類型的訴訟而言，公益訴訟所受的限制更多，比如民間組織地位合法性困境、中國(guó)當(dāng)今政治背景下利益沖突的矛盾等等。

關(guān)鍵詞 公益訴訟 民事訴訟法 措施

公益訴訟由法律規(guī)定，這是對(duì)公益人士極大地鼓舞。然而，實(shí)踐中要實(shí)施公益訴訟尚且有很大的阻礙。自然，制度不會(huì)天然適應(yīng)社會(huì)，而是需要不斷地通過(guò)實(shí)踐中問(wèn)題的暴露加以改進(jìn)完善。

第一，是要解決資金和人員的問(wèn)題。

我們通過(guò)實(shí)地走訪消費(fèi)者協(xié)會(huì)發(fā)現(xiàn)，消協(xié)主要是幫助消費(fèi)者來(lái)解決問(wèn)題，但其地位類似于“老娘舅”，即只是居中調(diào)解的作用。消協(xié)難以作為訴訟主體的主要原因在于資金不足和專業(yè)人員缺乏。對(duì)于資金問(wèn)題，我們認(rèn)為可以設(shè)立一個(gè)社會(huì)基金會(huì)，在一開(kāi)始可以向社會(huì)進(jìn)行一定數(shù)額的募捐，所得捐款作為公益訴訟基金的啟動(dòng)資金，之后可以由專業(yè)人員打理基金會(huì)，以實(shí)現(xiàn)日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的費(fèi)用。同時(shí)可以向社會(huì)招聘在專業(yè)領(lǐng)域具有專門(mén)知識(shí)的人員，比如對(duì)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)環(huán)境、化工、水利等有專門(mén)學(xué)術(shù)背景的人作為消協(xié)的工作人員、顧問(wèn)或者公益志愿者，在遇到涉及某一專業(yè)領(lǐng)域的公益訴訟案件時(shí)，提出獨(dú)立的專業(yè)的意見(jiàn)。

第二，是主體完善問(wèn)題。

從主體角度來(lái)看，我們認(rèn)為應(yīng)該放開(kāi)公益訴訟的主體范圍，也即主體多元化，將個(gè)人和檢察機(jī)關(guān)納入進(jìn)來(lái)。

個(gè)人并非從人數(shù)上指一個(gè)人，而是與政府相對(duì)的主體。對(duì)比美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)公益訴訟強(qiáng)調(diào)公民的個(gè)人執(zhí)法權(quán)，使公民積極參與政治。在公益訴訟領(lǐng)域， 授權(quán)并鼓勵(lì)個(gè)人提起公益訴訟， 既是對(duì)法律民主主義觀念的實(shí)踐， 也與公益訴訟的本質(zhì)不謀而合， 公益訴訟實(shí)際上就是一個(gè)有利害關(guān)系和受影響的個(gè)人、組織以及政府機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)商， 共同參與社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題決策的過(guò)程。強(qiáng)調(diào)并保障個(gè)人在公益訴訟中的執(zhí)法權(quán)， 不僅僅是為了救濟(jì)受害者， 更在于體現(xiàn)法實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的民主精神。 但公益訴訟所耗的時(shí)間長(zhǎng)、取證存在一定難度、花費(fèi)也較多等因素的存在決定應(yīng)限制個(gè)人主體為具有專業(yè)法律知識(shí)的人士，比如律師。這樣訴訟的可行性提高，也能一定程度上從源頭上減少濫訴。

而我國(guó)民事訴訟法新修案中關(guān)于公益訴訟的法條中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”應(yīng)該包括檢察機(jī)關(guān)，一方面我國(guó)檢察機(jī)關(guān)享有監(jiān)督權(quán)，在調(diào)查取證方面有優(yōu)勢(shì)，另一方面我國(guó)現(xiàn)行的刑事訴訟法已經(jīng)賦予了檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家集體財(cái)產(chǎn)因被告犯罪行為遭受損失時(shí)可附帶提起民事訴訟的權(quán)利，無(wú)疑為他們以后提起公益訴訟積累了經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)下來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟最好的是通過(guò)建議督促起訴方式，這樣比較能夠避免檢察機(jī)關(guān)以訴訟原告和監(jiān)督機(jī)關(guān)雙重身份帶來(lái)的訴訟當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)不平等。

第三，是賠償機(jī)制問(wèn)題

消費(fèi)者權(quán)益的公益訴訟的原告所代表的是數(shù)量多、分布范圍廣的受害人。很多情況受害人數(shù)和信息無(wú)法準(zhǔn)確獲知。關(guān)于勝訴后的獲賠分配與管理也是我們要解決的問(wèn)題。

非物質(zhì)性的補(bǔ)償如道歉、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響等對(duì)具體被侵權(quán)人的數(shù)目和詳細(xì)信息要求還不是很嚴(yán)格，一般通過(guò)媒體廣而告之即可。要明確的是物質(zhì)財(cái)產(chǎn)性賠償?shù)姆峙涔芾怼?/p>

（1）對(duì)于受害人數(shù)和信息的確定，可以借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)主張受害的消費(fèi)者實(shí)行登記并舉證的制度。受害者自己到法院或者原告處進(jìn)行登記，并出示消費(fèi)憑證和受害證明等證據(jù)，留下詳細(xì)信息后方可獲得賠償，經(jīng)法院公告后的合理期限內(nèi)沒(méi)有經(jīng)登記的即視為放棄獲償權(quán)。

（2）對(duì)于賠償金的分配，可以按比例原則。對(duì)于該比例的確定有兩種思路：第一種是按消費(fèi)和購(gòu)買(mǎi)的金額，即按各消費(fèi)者出具的消費(fèi)憑證的金額的百分比來(lái)確定其可獲賠的數(shù)額；第二種是按受到的實(shí)際損失的貨幣化數(shù)額來(lái)確定其獲賠數(shù)額。最佳的方案是確定比例是兼顧兩方面以確保賠償金公平分配。

（3）對(duì)于多余賠償金的歸屬。如果已登記的受害人全部獲得全額賠償后，賠償金仍有剩余，在扣除原告在訴訟過(guò)程中的必要費(fèi)用后，為防止濫訴，剩余部分可以交給慈善團(tuán)體或正規(guī)基金組織。

第四，是原告敗訴后的一系列問(wèn)題。

若原告敗訴，公益訴訟訴訟費(fèi)用的如何承擔(dān)？若一味的實(shí)行敗訴方支付訴訟費(fèi)，那可能導(dǎo)致無(wú)人訴訟的現(xiàn)象；若是由國(guó)家來(lái)承擔(dān)審理案件的費(fèi)用，以此激發(fā)公眾參與公益訴訟的積極性，則極有可能導(dǎo)致濫訴的現(xiàn)象，因此利益的平衡極為重要。首先，舉證責(zé)任的分擔(dān)實(shí)行責(zé)任倒置原則，原告不必負(fù)擔(dān)舉證的責(zé)任，只要是適格的主體，就能夠參與到公益訴訟中，如此可以保證公眾參與公益訴訟的積極性，同時(shí)可以借鑒英國(guó)法律的規(guī)定，實(shí)行訴前審查的前置程序，公民只有在通知并要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制止損害社會(huì)公眾利益的行為而有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)不作為時(shí)，才可提起公益訴訟，如此可以很好的防止濫訴。美國(guó)《清潔水法》也有類似的訴前審查程序的規(guī)定，任何公民如果沒(méi)有在起訴前60天將起訴通告聯(lián)邦環(huán)保局，禁止公民根據(jù)《清潔水法》提起訴訟。

在前述兩種制度的配合下實(shí)行敗訴方支付訴訟費(fèi)，能夠平衡原告敗訴的情況下公益訴訟費(fèi)用承擔(dān)與否的問(wèn)題。

第五，是執(zhí)行問(wèn)題。

因?yàn)楸桓嬗锌赡苌婕皣?guó)有企業(yè)，對(duì)其執(zhí)行會(huì)牽涉眾多主體的利益，進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)行的困難。主要表現(xiàn)為：1、地方保護(hù)的作祟。2、國(guó)企憑借自己的壟斷地位或者其他特權(quán)對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行隱匿和轉(zhuǎn)移，使得執(zhí)行成為“空頭支票”。針對(duì)這些執(zhí)行上的困難，我們認(rèn)為應(yīng)該建立一個(gè)加入由第三方進(jìn)行統(tǒng)計(jì)被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)的制度。“第三方”須保證中立性和專業(yè)性，例如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所這類社會(huì)機(jī)構(gòu)。“統(tǒng)計(jì)”的資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行檢查審計(jì)，明細(xì)列出其財(cái)產(chǎn)狀況，并以此編制出可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)名目、數(shù)額的“執(zhí)行報(bào)告”。最后由法院根據(jù)這份執(zhí)行報(bào)告采取執(zhí)行措施。這是將社會(huì)監(jiān)督融入執(zhí)行的一種方式，等同于在法院和被執(zhí)行人之間設(shè)立了一道“防火墻”。

（作者單位：華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）