畜禽、水產養殖污染防治法制研究

孫煜

摘 要 畜禽、水產養殖污染是我國農業面源污染的主要來源，隨著農村經濟結構調整和居民消費結構升級，畜禽、水產養殖污染在未來一段時間內還會繼續惡化。進一步加強并完善立法是解決畜禽、水產養殖污染的有效途徑，應當在對我國畜禽、水產養殖污染防治立法進行理順、分析的基礎上，指出現行立法的不足，提出改進的建議，以完善我國畜禽、水產養殖污染防治法律體系。

關鍵詞 畜禽 水產養殖 污染防治 法律制度

新農村建設和生態文明建設等戰略部署提出后，農村畜禽、水產養殖污染防治工作被納入各級政府的重要議事日程。制定科學的環境管理政策，是有效防治畜禽、水產養殖污染的制度保障，而完善相關立法，便成為有效防治畜禽、水產養殖污染的法律支撐。

一、畜禽、水產養殖污染現狀

目前，發展養殖業已經成為許多農民增收的主要方式之一，我國農村養殖業雖然不斷走向規范化、標準化、無害化，但是我們也應當明確認識到，我國農村養殖業依然處于規范化、標準化、無害化的初級階段，大多數農民及養殖場沒有相應的技術和設備來處理養殖場每天產生的大量的禽畜糞便。多數禽畜糞便被直接排入水體或者露天堆放，排入河流的禽畜糞便導致河流嚴重污染，河水無法被利用，河流內魚蝦絕跡；而禽畜糞便的露天堆放不僅會導致污染物質滲入土壤或者地下水，影響土質和地下水質，而且露天堆放的禽畜糞便是蚊蟲繁殖的主要場所，在禽畜糞便中繁殖的蒼蠅、蚊蟲身上攜帶大量病菌，蚊蟲的活動給人們的生命健康帶來嚴重威脅。

水產養殖污水污染物主要為氨氮、亞硝酸鹽氮、磷等。養殖水體中氨氮包括非離子氨氮（NH3N）和離子態氨氮（NH4N），主要來自于水體生物的糞便、殘餌及死亡藻類。研究表明， 投喂的飼料只有25%～35%用于增加魚類體重， 65%～75% 留存于養殖水域環境中， 對其造成污染。磷是魚類必需的礦物元素之一，是構成骨骼和魚鱗的必需成分。養殖水體中磷的多寡不會對養殖對象造成直接的影響：當水體中磷缺乏時會制約藻類的生長、影響浮游生物的豐度，這對濾食性的養殖種類和池塘養殖時控制水質不利；磷過多的負面作用主要是通過加速水生植物的生長而破壞養殖環境和水生態的平衡，引起水華或赤潮，進而危害到水產養殖的生產和水域環境的安全。

二、畜禽、水產養殖污染防治立法的現狀分析

針對畜禽、水產養殖污染防治，我國現有多部環境法律都有所涉及，其中《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》、《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》、《農業法》、《畜牧法》、《漁業法》、《動物防疫法》、《畜禽養殖污染防治管理辦法》、《水產養殖質量安全管理規定》等等。通過對以上法律文件相關規定的研究可以發現，目前禽畜、水產養殖防治立法仍存在諸多問題：

一是立法規定比較多，但法律層次不夠高。雖然在各個層次立法中都有畜禽污染防治的一些規定，但總體來看，立法層級偏低，影響其法律效力。

二是法律規定過于原則，可操作性較差?，F有法律法規中大多是原則性和概念性的條款，缺少指標化和可操作的政策，這樣造成實施過程靈活性很強，政策效果大打折扣。

三是法律調控手段側重命令控制。沿襲環境立法的傳統，現有畜禽、水產養殖污染防治立法在法律調控手段上較為單一，以命令控制為主。

除此之外，禽畜、水產養殖還存在政府防治責任虛化、法律責任薄弱等一系列的問題，這都需要對我國禽畜水產養殖立法作進一步的完善。

三、健全我國畜禽、水產養殖污染防治立法的建議

綜上分析，現有立法難以應對當前日趨嚴重的畜禽、水產養殖污染問題。為此，必須完善畜禽、水產養殖污染防治立法，具體構想如下：

第一，制定專門的畜禽、水產養殖污染防治法。現有的畜禽、水產養殖污染防治立法散見于《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》、《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》等專門環境立法和《畜牧法》、《農業法》、《動物防疫法》等行業性立法之中，其結果是：一方面有關畜禽、水產養殖污染防治的法律條款松散，彼此缺乏相互支撐聯系；另一方面專門環境立法與行業性立法在立法目標上存在著一定沖突。基于此，應考慮制定專門的畜禽、水產養殖污染防治法，在法律層階上可確定為由全國人大常委會通過法律，以提升其法律效力，而不是目前設計的由國務院制定行政法規。

第二，細化制度體系，注重法律條款的可操作性問題?？紤]到法律出臺的程序性和畜禽、水產養殖污染防治的急需，建議分三步走：首先，在法規正式出臺前，先抓緊出臺《國務院關于畜禽、水產養殖污染防治若干政策措施的規定（或指導意見）》；其次，在此基礎上，爭取出臺《畜禽、水產養殖污染防治條例》；最后，在《條例》的基礎上力爭出臺《畜禽、水產養殖污染防治法》。各地在制定地方性法規和政府規章時，應細化法律條款，盡量使一些指標量化，提高其可操作性。

第三，拓展法律調控手段。在保留必要的行政命令控制的同時，畜禽、水產養殖污染防治立法應進一步拓展法律調控手段。一方面要切實通過市場機制，采用經濟刺激法律調控手段，具體如通過稅費的調整引導畜禽、水產養殖戶進行污染防治；另一方面還可采用信息公開、自愿協議等新型法律調控手段。信息公開主要是利用公眾在畜禽、水產養殖污染防治方面的積極參與，實現從管理到治理的轉變；自愿協議則是畜禽、水產養殖戶與政府基于雙方合意達成的行政合同，作為一種公法契約，由雙方按照協議自覺履行畜禽、水產養殖污染防治的義務。

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（作者單位：山東師范大學法學院）