城鎮化：圍繞土地承載力的一場突圍

趙瑾璐　李鳳怡

十八大報告將城鎮化與工業化、信息化、農業現代化一齊列入全面建設小康社會的載體，凸顯了城鎮化在我國全面現代化征程中的應有之義。提高城市承載力，夯實城鎮化發展水平成為我國現階段城鎮化進程中的重點。因此，需要分析我國城鎮土地利用的現狀及問題，提出在快速城鎮化進程下的土地承載力適宜性對策。

格局：現階段的城鎮化進程及土地承載力

城鎮化作為工業化的伴生物，因工業化而生，也隨著工業化發展而推進。我國現階段的城鎮化進程正處于改革開放后的快速發展時期。截止到2011年底，我國的城鎮人口數量已達到6.91億，城鎮化率達到了51.27%，城鎮人口數量在2011年首次超過農村人口數量。同時，我國的城鎮化伴隨著政府主導、區域發展不均衡、對農村剩余勞動力吸納低等特點，因此，提高城市承載力，夯實城鎮化發展水平成為我國現階段城鎮化進程中的重點。

城市承載力一般指一定范圍和一定環境標準下的城市生命支持系統可支撐的城市社會經濟活動強度的大小和一定生活質量下的人口數量。城市承載力超負荷運行及其危機的發生，引發我們對現行的城市發展模式以及人類價值觀念的深思。城市土地承載力則是指在一定時間和一個確定的城市范圍內，在一定的技術、經濟和社會發展條件下，維持一定的城市生活水平和安全的生態環境所能持續供養的人口數量。城市土地承載力與城市建設用地規模和形態有關、與土地利用規劃有關、與經濟社會發展狀況有關、與對城市生活質量要求的高低有關。

困局：土地利用現狀及問題分析

我國城鎮土地利用問題主要表現在：第一，我國的人口主要分布于中東部地區，而我國城市最密集的地區也在中東部。應該說這種人口分布特點與城市聚集度、城市土地承載力是大體吻合的，但是隨著市場經濟的發展、城鎮化進程的加快，東部地區的人口流動速度和頻率也日益提高，人口的大范圍遷入造成了東部地區尤其是東部沿海城市和地區人口過剩、資源耗竭、城市承載力不堪重負。

第二，耕地面積銳減，后備資源嚴重不足。我國耕地面積銳減問題突出，各種非農建設用地占耕地減少面積比例不斷攀升，人均耕地面積由1996年的1.58畝降為現在的1.38畝，僅為世界平均水平的40%。從全國范圍來講，我國的優質耕地少，抗自然災害能力差，耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地質量差和耕地與水資源分布不均勻造成我國耕地的生產水平較低，與世界發達國家或農業發達國家相比，糧食單產相差100公斤以上。預計2020年我國人口將達到14.5億。屆時，我國的工業化、城鎮化進程進入高速發展時期，到2020年，城鎮人口預計將超過8億，城鎮化用地量也將大幅度增加。同時我國的耕地后備資源嚴重不足，總量雖多，但有近2/3的未利用土地難以開發利用。保護耕地和各項非農建設用地矛盾將日益尖銳，如何保護耕地特別是基本農田用地，同時積極尋找適量的城市開發用地，將成為影響我國城鎮化、工業化進程的重要因素。

第三，非農建設用地占地過多，使用效率低下。造成耕地減少的因素主要包括非農建設占用、生態退耕、農業結構調整和災害損毀4個方面。其中，非農建設占用耕地的數量是不容忽視的。開發區是造成部分城市建設用地超標的主要原因。開發區是改革開放后出現的新事物，對經濟發展起到了促進作用，但在用地上存在著普遍浪費和效率不高的問題。一方面，開發區數量太多，不但城市、區域、縣域設置開發區，連鄉鎮村都設置性質相似的工業園區。據統計，全國有近43%的開發區土地閑置；另一方面，開發區每公頃土地的投入與產出比極低。城鎮建設速度的加快，使城鎮周圍大量優質耕地被占用，但是用地漲幅總是高于人口增速，相當多的城市借修編規劃，提出不符實際的用地規模目標。

第四，城市土地集約利用效率低下。城市土地集約利用主要是指在土地上增加投入以獲得土地的最高報酬。因為土地利用報酬遞減規律的作用，土地利用集約度的提高是有限度的。我國各地城鎮長期以來普遍不重視土地效益、熱衷于外延式發展的粗放性利用土地，因此提高城市土地的經濟效益與城市的環境效益和社會效益相得益彰才是我國城鎮化道路中應該注意的問題。

第五，大城市土地利用強度過大，影響生態宜居。近年隨著人口向超大城市流動聚集，經濟活動和各項建設指標也不斷擴大，城市被大量的鋼筋混凝土堆砌的建筑物覆蓋，地表不透水面積不斷擴大，綠化面積不斷縮小，城市熱島效應明顯增強。高密度人口使得城市的環境壓力增大、生態環境破壞、交通擁堵、污染嚴重、城市承載力日益不堪，密度分布不均的城市布局以及建設恢復難度的加大使得城市居住環境惡劣，與生態宜居的目標也相距甚遠。

破局：城市土地承載力適宜性對策

改善城鎮化進程中的城市土地承載力的關鍵就是避免人口密度過大、經濟水平上升后城市土地承載力的過度提高，繼而利用合理的城鎮土地規劃來使城市達到適宜人類居住、提高居民生活質量的目的。改善城市土地承載力的對策主要有：

第一，促進城鎮土地利用空間布局合理化。面對我國城市空間拓展加速、城市土地利用極其不合理、土地利用相對粗放等土地利用現狀特點，改善城鎮土地利用空間布局成為改善我國城鎮土地承載力的關鍵所在。土地利用空間布局是搞好土地利用規劃工作、促進土地資源利用的集約高效的內驅動因。進行城鎮用地布局時，需根據用地類型發展特點因地布局，合理進行功能分區。

第二，提高土地利用規劃的科學性。科學合理的土地利用規劃是提高城鎮空間利用布局關鍵，因此城市土地利用規劃應該結合整個城市的經濟產業環境、人文社會背景來進行編制，不同城市、同一城市的不同區域都有其各自的區域特點和發展空間，二三產業、高能耗高污染產業、高新科技產業之間必須根據規劃進行合理的安排和整合。土地利用規劃在保證專業人員與政府的參與前提下，要更加注重現實實施度，增加必要的聽證、公告環節來縮小規劃體系與實際情況的差異性。目前我國土地利用規劃體系在權威性、科學性以及明確性等方面存在著較大問題，而土地利用規劃又是城市土地利用的超前性引導，直接決定著城鎮土地利用的科學合理和土地承載力的適宜性。土地利用規劃要注意空間、時間、任務上的銜接以及與國土規劃和城市規劃之間的聯系。

第三，促進城鎮建設規劃與總體規劃之間的統籌協調。城市建設規劃必須要在城市土地利用規劃的基礎上進行編制安排。長期以來，我國很多城鎮地區的城鎮建設規劃與土地利用規劃脫節嚴重，城市建設用地超標，不按土地利用規劃布局，造成城市空間布局混亂，最終導致土地利用效率低下、承載力降低。城市規劃是城市進行長遠發展的框架和約束，因此要從節約用地、合理用地原則出發。合理的城鎮建設規劃還要控制好各類用地之間的比例，以改善城鎮人口居住環境為目標，提高城市土地承載力。

第四，進行舊區改造，提高土地資源利用效率。由于歷史原因，很多城市老城區功能落后、基礎設施不完整、空間布局不合理，嚴重影響了城市功能作用的發揮；部分城市產業布局混困，高能耗高污染的工業產業聚集于城市中心地帶、占據城市功能用地，對城市環境造成較大影響。城鎮土地空間布局的改進要依靠進行舊區改造，遷入金融服務等第三產業，加強基礎設施配套管理。單一的追求經濟效益最大化理念導致城市整體功能結構失衡，尤其是城市新增建設用地布局不合理嚴重影響了土地資源利用效率。城市承載力改善要從單一增長模式改變為實現人的和諧最優，利用合理的土地規劃來實現人與資源環境的統一，因此城鎮人均用地標準不能減少，必須要相應提高，在城鎮新增建設用地功能分區上要嚴格規劃、合理布局，改善人均用地質量，提高土地資源利用效率。

第五，促進城鎮土地開發利用立體化發展。城市土地利用空間布局合理化不僅局限于平面土地，還包括立體的發展，城市發展對土地的需求不得不改變城市規劃只在地表這個平面進行的傳統觀念，拓展到立體空間也成為緊迫需求。城市土地的立體化發展包括了地表、地下和地上三部分，地上項目主要是指高層建筑及城市高架橋、立交橋、空中交通軌道等；而地下項目除了人們常見的地下商場、地鐵外，還包括高速電車道，鐵路城市隧道、公路隧道等。通過土地利用的立體化開發，城市空間布局利用率會大大提高，從而避免了修建過多地表道路而造成的土地資源浪費。

（作者單位：北京理工大學人文與社會科學學院）

責任編輯：沈 聰