城鄉(xiāng)結(jié)合部公共安全治理問(wèn)題研究

秦雨

摘 要 獨(dú)具“非城非鄉(xiāng)，亦城亦鄉(xiāng)”特色的城鄉(xiāng)結(jié)合部扮演著愈加重要的地位，其公共安全及其治理狀況更是引人注目。本文以青山區(qū)為例，探討現(xiàn)階段城鄉(xiāng)結(jié)合部及其公共安全的現(xiàn)狀，同時(shí)分析現(xiàn)行的公共安全的治理體制與機(jī)制，從而尋求城鄉(xiāng)結(jié)合部公共安全治理對(duì)策。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)結(jié)合部 公共安全 壓力型體制

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，獨(dú)具特色的城鄉(xiāng)結(jié)合部也漸漸引起廣泛關(guān)注。大量的外來(lái)人員涌入城鄉(xiāng)結(jié)合部，各種職業(yè)和無(wú)業(yè)的人員聚集在一起，因而城鄉(xiāng)結(jié)合部呈現(xiàn)出既不同于城市社區(qū)也不同于農(nóng)村社區(qū)的特殊的社區(qū)生態(tài)——非城非鄉(xiāng)、亦城亦鄉(xiāng) ，因而是治安事件和犯罪事件的高發(fā)地。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共安全及其治理值得深思。

本文將以武漢市青山區(qū)為例展開(kāi)探討，研究目前城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共安全狀況以及管理體制與機(jī)制，以探尋更優(yōu)的治理機(jī)制，為我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部公共安全的改善提供意見(jiàn)和建議。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部公共安全現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)階段城鄉(xiāng)結(jié)合部的特點(diǎn)。

1、管理體制混亂，出現(xiàn)交叉地帶和真空地帶。一方面它作為城市社區(qū)的組成部分，必須接受城市政府的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)在城市社區(qū)管理體制下運(yùn)行；另一方面它也屬于農(nóng)村的社區(qū)，在土地制度、戶籍管理制度等方面必須執(zhí)行農(nóng)村社區(qū)管理體制 。除此之外，相鄰社區(qū)之間也存在管轄的交叉空白，比如武漢市青山區(qū)的龔家?guī)X社區(qū)與周邊的社區(qū)在過(guò)渡地帶的管轄上有一些漏洞，缺少深入的溝通和詳細(xì)的管理劃分。

2、人口流動(dòng)性大。由于就業(yè)需求、逃避計(jì)劃生育的限制等原因，此地流動(dòng)人口多并且人口構(gòu)成復(fù)雜，因此增加了偷盜、搶劫等犯罪事件的數(shù)量。

3、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣化。由于特殊的地理位置，兼具城市和農(nóng)村雙重特征的城鄉(xiāng)結(jié)合部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也同樣具有雙重特點(diǎn)，特別是城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的混雜形成了鮮明的貧富對(duì)比，也更容易埋下不安全的隱患。

（二）現(xiàn)階段城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共安全狀況。

公共安全主要指的是社會(huì)治安，體現(xiàn)在刑事犯罪、治安事件、群體性事件等方面。

1、居民對(duì)當(dāng)?shù)毓舶踩母惺堋?/p>

據(jù)調(diào)查，在回答“您認(rèn)為所在社區(qū)的公共安全（社會(huì)治安）情況怎么樣？”時(shí)，43.9%的居民認(rèn)為公共安全比較好，28.7%認(rèn)為一般，17.7%認(rèn)為比較差。總體來(lái)說(shuō)，居民對(duì)宏觀的公共安全狀況的評(píng)價(jià)是中等偏上的。

2、刑事犯罪、治安事件、上訪事件等的數(shù)量。

《2007年青山區(qū)人民法院工作報(bào)告》中提到“共受理刑事案件1584件2304人，結(jié)審1541件2229人，對(duì)2226名被告人作出有罪判決，共審嚴(yán)重暴力犯罪和侵財(cái)犯罪案件419件660人”。同時(shí)，《2007年青山區(qū)人民檢察院工作報(bào)告》中也提到“四年來(lái)共受理公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人2174人，移送審查起訴2702人，依法批準(zhǔn)逮捕2101人，提起公訴2169人”。從這些龐大的數(shù)據(jù)中可以看出，此地的刑事犯罪事件較多的。治安事件沒(méi)有具體數(shù)據(jù)說(shuō)明，但是通過(guò)對(duì)居民的訪談得知，治安事件也是經(jīng)常發(fā)生，但有逐年減少的趨勢(shì)。在上訪數(shù)量上，2008年青山區(qū)白玉山街共接待75件，并且還要防止不正常的進(jìn)京上訪；工人村2008年街道領(lǐng)導(dǎo)接待來(lái)訪群眾46批，198人次；2008年青山鎮(zhèn)街道處理信訪事件18次等等。在城市化、城中村改造的進(jìn)程中，易產(chǎn)生上訪事件，但大部分得到了解決。總而言之，雖然城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共安全逐年有所好轉(zhuǎn)，但是高犯罪率以及頻發(fā)的治安事件、上訪案件表明其公共安全令人堪憂。

二、現(xiàn)行城鄉(xiāng)結(jié)合部公共安全治理體制與機(jī)制及其問(wèn)題

（一）現(xiàn)行公共安全治理體制和機(jī)制。

雖然很多社區(qū)工作者明白“居委會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。但是由于種種原因，居委會(huì)還難以真正成為“居民的頭” 。社區(qū)往往是政府組織的延伸，承擔(dān)著某些行政職能。現(xiàn)行的公共安全治理體制是一種自上而下的壓力型體制，并且是以國(guó)家組織為主導(dǎo)的體制，以黨和上級(jí)政府的意志為領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)各主體處于被動(dòng)治理的地位，各社區(qū)的社會(huì)組織、市場(chǎng)組織與國(guó)家組織三者之間缺乏有效的溝通和聯(lián)動(dòng)。

國(guó)家組織以街道黨工委、街道辦事處和社區(qū)警察為主。街道黨工委是街道的領(lǐng)導(dǎo)核心，制定較為宏觀的方針政策。街道辦事處為最基層的政權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)村（居）委會(huì)的工作。社區(qū)警察屬于公安機(jī)關(guān)。社會(huì)組織是以村（居）黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，以村（居）委會(huì)為主要的治理主體，村（居）委會(huì)的成員大部分是黨員或者下崗職工低保人員。一般發(fā)生安全事件發(fā)生后，居委會(huì)的工作人員會(huì)第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)了解情況并且配合派出所和轄區(qū)警官的工作，同時(shí)向街道辦事處以及社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，事后會(huì)向上面爭(zhēng)取一些困難補(bǔ)助。而社區(qū)的工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織負(fù)責(zé)解決特定人群的問(wèn)題，在解決公共安全問(wèn)題上，群團(tuán)組織負(fù)責(zé)特定人群的管理與服務(wù)，這些組織解決不了的問(wèn)題，還是會(huì)訴諸村（居）委會(huì)進(jìn)行解決。村（居）委會(huì)在平時(shí)的工作中，會(huì)從群眾中挑選一些小隊(duì)長(zhǎng)進(jìn)行宣傳等輔助工作。

治安保衛(wèi)委員會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)、聯(lián)防隊(duì)、民兵組織隸屬于居委會(huì)，并且常常是一套班子。在發(fā)生安全事件的時(shí)候，主要以居委會(huì)整體出馬或者居委會(huì)中的社會(huì)治安綜合治理的負(fù)責(zé)人統(tǒng)一調(diào)動(dòng)，治保會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)等很少單獨(dú)行動(dòng)。

與此同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)組織發(fā)育得非常不充分，很多社區(qū)沒(méi)有物業(yè)公司。比如在武東鑄鍛社區(qū)，居委會(huì)承擔(dān)了物業(yè)工作，稱之為“社區(qū)的物業(yè)”，每年向每戶收取60元，只是負(fù)責(zé)最基本的打掃等工作。相對(duì)于物業(yè)公司，保安公司發(fā)展更好一些，一般會(huì)有保安24小時(shí)巡邏，但是保安的數(shù)量偏少，影響其作用的發(fā)揮。

總而言之，城鄉(xiāng)結(jié)合部公共安全的治理機(jī)制是國(guó)家組織制定政策、提出各項(xiàng)活動(dòng)，以村（居）委會(huì)為主要治理主體開(kāi)展完成，治保會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)等隸屬于村（居）委會(huì)，社區(qū)警察屬于公安機(jī)關(guān)，重大安全事件時(shí)是村（居）委會(huì)配合社區(qū)警察進(jìn)行。市場(chǎng)組織發(fā)育不完善，物業(yè)公司可能是獨(dú)立的也可能是附屬于村（居）委會(huì)，黨自始至終貫穿其中，處于領(lǐng)導(dǎo)地位。

（二）現(xiàn)行公共安全治理體制和機(jī)制的問(wèn)題。

1、現(xiàn)行公共安全治理體制的問(wèn)題。

首先，自上而下的壓力型體制抑制了基層政權(quán)的積極性。社區(qū)治理中的“治理客體”本應(yīng)該是社區(qū)的公共事務(wù)，但事實(shí)上協(xié)助政府的管理事務(wù)占了絕大多數(shù)而基于居民意志的自治事務(wù)并不多。居民們真正關(guān)心的事務(wù)卻沒(méi)有解決，因此會(huì)挫傷居（村）委會(huì)和居民們的積極性。

其次，集權(quán)型的財(cái)政政策弱化了各個(gè)組織的治理能力。比如武東鑄鍛小區(qū)以前每月只有1000元辦公經(jīng)費(fèi)，除去水電費(fèi)和辦公花費(fèi)，所剩經(jīng)費(fèi)非常有限，現(xiàn)在是根據(jù)人口數(shù)量提供經(jīng)費(fèi)，比以前充裕，但是還是比較有限的。

再次，各個(gè)主體發(fā)展不平衡。市場(chǎng)組織發(fā)育不完善，不能發(fā)揮相應(yīng)的作用。社會(huì)組織中除了居（村）委會(huì)的主體作用，其他組織功能不完善，出現(xiàn)不同組織一套班子的現(xiàn)象，人力資源欠缺，組織作用不明顯。

最后，運(yùn)動(dòng)式的公共安全治理方式效果欠佳并且影響常規(guī)的治理方式的建立。青山區(qū)經(jīng)常采用“嚴(yán)打”等運(yùn)動(dòng)式的方式進(jìn)行治理，缺乏日常的常規(guī)化程序性的有效管理，反而不利于公共安全的治理。

2、現(xiàn)行公共安全治理機(jī)制的問(wèn)題。

首先，國(guó)家動(dòng)員型的公共安全治理機(jī)制使得社會(huì)、市場(chǎng)、公民之間缺乏互動(dòng)與協(xié)作。從各項(xiàng)能力的評(píng)估中可以看出，政府公安機(jī)關(guān)和居（村）委會(huì)發(fā)揮著主要作用，使得其他的組織功能弱化，公民缺少與各個(gè)組織的聯(lián)系。

其次，缺少固定的安全預(yù)警機(jī)制、資源動(dòng)員機(jī)制和危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。通過(guò)訪談發(fā)現(xiàn)，在公共安全的治理上程序大致存在但并不固定，沒(méi)有一個(gè)明確的高效的治理機(jī)制。

最后，政府各個(gè)部門，各個(gè)組織內(nèi)部的部門之間缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部公共安全治理對(duì)策

（一）多元主體協(xié)作治理。

由于自上而下的壓力型體制以及集權(quán)型財(cái)政體制，使得公共安全治理存在著資金缺乏、人力不足、效果欠佳等問(wèn)題。中共十七大上強(qiáng)調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局，在公共安全治理體制上也是適用的。多元主體的協(xié)作治理仍是以黨和政府為治理中心，但更加強(qiáng)調(diào)“社會(huì)協(xié)同”和“公共參與”，也就是加強(qiáng)社會(huì)組織和市場(chǎng)組織在治理中的作用。首先，要引入市場(chǎng)機(jī)制，培育市場(chǎng)組織。政府可以與市場(chǎng)進(jìn)行合作，以籌集資金進(jìn)行更優(yōu)良的治理；同時(shí)，培育市場(chǎng)組織十分重要，在青山區(qū)的調(diào)研中，物業(yè)公司和保安公司發(fā)育不成熟，作用有限，因此對(duì)市場(chǎng)組織的培育有利于公共安全治理的展開(kāi)。其次，應(yīng)該借助社會(huì)力量，發(fā)揮社會(huì)組織的作用。社會(huì)組織對(duì)公共安全的治理主要體現(xiàn)在居（村）委會(huì)上，但居（村）委會(huì)行政化嚴(yán)重，承擔(dān)了過(guò)多的行政職能而不能解決民眾利益相關(guān)的問(wèn)題。因此，居（村）委會(huì)等社會(huì)組織應(yīng)該更具有獨(dú)立性和自主性，能夠按照民眾的需求切實(shí)解決公共安全問(wèn)題。最后，要鼓勵(lì)民眾參與，充分發(fā)揮民眾在治安中的力量。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，青山區(qū)許多社區(qū)的管理往往是十幾個(gè)居委會(huì)工作人員管理七八千人，因此管理效果不佳。但是如果能夠鼓勵(lì)公民參與，發(fā)揮民眾的力量，會(huì)使得管理更加高效。因此，可以帶動(dòng)民眾建立巡邏隊(duì)來(lái)保障公共安全、對(duì)流動(dòng)人口的管理也可以發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用等等。

（二）建立固定的安全預(yù)警機(jī)制、資源動(dòng)員機(jī)制和危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。

在公共安全的治理方式上，現(xiàn)行主要采用運(yùn)動(dòng)式的方式，通常是響應(yīng)號(hào)召進(jìn)行“嚴(yán)打”，缺乏持續(xù)和常規(guī)的管理。運(yùn)動(dòng)式的治理方式有其合理性，是資源匱乏情況下相對(duì)有效的方式。但是，更長(zhǎng)效的治理需要建立固定的安全預(yù)警機(jī)制、資源動(dòng)員機(jī)制和危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。因此，相關(guān)；組織需要加強(qiáng)公共安全問(wèn)題上預(yù)警能力、監(jiān)管能力、處理能力、善后能力，建立與此相關(guān)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共安全治理的過(guò)程化、體制化和常規(guī)化，提高公共安全治理績(jī)效。

（三）加大公共安全治理的資金投入和人員投入。

通過(guò)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，大部分社區(qū)對(duì)于公共安全治理的資金和人員投入十分有限。因此，一方面增加警員數(shù)量，增加居委會(huì)中治安管理人員的數(shù)量。該在各警種之間建立起有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，做到信息共享，其中以社區(qū)的派出所為治安主體，110和武警起到配合和協(xié)助作用，以加強(qiáng)治安防控力量 。另一方面，加大資金投入。黨和政府加大對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部公共安全治理的資金投入，比如為社區(qū)提供相應(yīng)的專項(xiàng)治理基。同時(shí)社區(qū)通過(guò)與市場(chǎng)組織協(xié)作等方式自籌資金，并且增加投入于公共安全治理的財(cái)力。

（四）豐富社區(qū)生活，增加居民認(rèn)同。

公共安全的有效的治理依賴于良好的社區(qū)文化環(huán)境以及居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。因此，可以采取許多措施增加居民認(rèn)同，例如在社區(qū)開(kāi)辦“法律文化月”，進(jìn)行普法教育和宣傳，培養(yǎng)理性守法公民；建立社區(qū)民眾合法權(quán)益維護(hù)法律援助中心；關(guān)注外來(lái)務(wù)工人員、留守兒童、失業(yè)人員、無(wú)業(yè)游民、房屋被強(qiáng)拆、地被強(qiáng)征等特殊人群的利益，重視特殊人群的心理變化等等，從而培育良好有序的社區(qū)環(huán)境。

本文系武漢大學(xué)2012年度國(guó)家大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃“中國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)公共安全治理體制與機(jī)制創(chuàng)新研究”（編號(hào)：1210486021）的階段性研究成果。課題組其他成員：陶建武，劉丁如，張珂，張嘉義

（作者：武漢大學(xué)本科生，研究方向：政治學(xué)與行政學(xué)）

注釋：

侯利敏.淺談城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)治安防控[J].華北水利水電學(xué)院學(xué)報(bào)（社科版），2008，（6）：134-136.

李秀平.城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治安管理問(wèn)題探析[J].管理學(xué)家，2011，（11）.

李海燕.海拉爾城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)分析[J].城市建設(shè)理論研究，2011，（29）.

鄧劍偉.淺析城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治安防控體系建設(shè)[J].法制與社會(huì)，2008，（5）：207-208.