上下聯動：拓展基層民主的有效路徑

戴桂斌

摘要：總結村民自治、“兩票制”、“兩推一選”、“公推直選”等基層民主創新實踐的成就，可以為基層民主的拓展提供有效路徑。這條基本路徑就是上下層良性互動或上下聯動，即尊重基層群眾的首創精神、鼓勵基層干部的創新實踐，同時將基層創造的經驗上升為國家的政策法規，使之制度化。

關鍵詞：基層民主；民主政治；上下聯動；村民自治；“兩票制”；“兩推一選”；“公推直選”

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）06-0018-04

基層民主建設是社會主義民主建設的基礎性環節和重要內容。改革開放以來，我國基層民主建設取得了突出成就，成為我國社會主義民主政治建設的重點和亮點。發展社會主義民主政治，需要在新的歷史時期進一步拓展基層民主。怎樣進一步拓展基層民主呢？我們可以從彭真的講話中得到啟示。早在1987年，彭真委員長在全國人大常委會審議村民委員會組織法草案時的講話中，就明確提出了加快社會主義民主進程的有效路徑——“上下結合”。按照彭真的講話精神，總結改革開放以來的基層民主創新實踐，我們可以將拓展基層民主的有效路徑概括為上下聯動或“上下結合”，即尊重基層群眾的首創精神、鼓勵基層干部的創新實踐。同時將基層創造的經驗上升為國家的政策法規，使之制度化、法律化。

一、尊重基層群眾的首創精神

在我國，基層民主這一社會主義民主政治建設亮點的出現，既不是書本上理論的具體化，也不是照搬西方的實踐模式，而是我國基層群眾基于實踐的創造。改革開放后我國基層民主的一項偉大創造就是農村村民自治，而首創村民自治這一符合我國國情的農村基層民主形式的正是農村村民。

20世紀70年代末期，以市場為導向的農村改革，使政社合一、政經合一的人民公社體制再也難以滿足農民的需求了，于是以推行家庭聯產承包責任制為主要標志的農村經濟體制改革破土而出。家庭聯產承包責任制的實行，大大解放和提高了農村生產力，促進了農村經濟的發展。但是，家庭聯產承包責任制在促進農村經濟社會發展、培育農村自主性社會的同時，也使農村社會出現了一些不可忽視的消極因素。其中最為突出的就是，昔日的生產隊和生產大隊等農村基層組織日益陷于癱瘓，調控力隨之下降，農村社會幾呈無序化狀態。公共秩序、公共事務和公益事業無人組織、無人管理，嚴重威脅農村社會秩序的封建迷信、摸牌賭博、打架斗毆、拉幫結派等沉渣泛起。這種“自由”而又無序的狀態，既是農民無法忍受的。也為國家所擔憂。因此，一種能適應經濟體制變動、重新組織農民的新機制為人們所期待。①在這種背景下，農民創造了一種新的管理形式——村民自治。

最早的村民自治組織誕生于廣西、貴州兩省區交界地區的廣西宜山三岔公社合寨大隊果地屯。早在1978年，果地屯的村民對日益惡化的社會治安和亂砍濫伐的狀況就憂心忡忡，并努力尋求擺脫困境的辦法。1979年底，老支書和幾位老黨員、民辦教師等人經過認真考慮，提出將村民組織起來，選舉村莊治安帶頭人，訂立村規民約，帶領村民自我約束。與果地屯相鄰的果作屯的行為則更為規范。1980年2月，村里召開選舉大會，全村85戶村民，一家一名代表以無記名方式選舉產生了自己的組織和負責人，村民把新產生的組織最終定名為“村民委員會”。村民委員會建立以后，召集村民共同制訂村規民約、管理章程，組織農民修路建橋、植樹造林、維護治安，為村民提供了一個安定的生產、生活環境。

基層群眾不僅創造了村民自治這種基層民主組織形式。而且在基層民主實踐中還創造出“海選”、“兩票制”、“兩推一選”等民主選舉形式。

“海選”是指村民委員會的選舉不確定候選人而由村民直接提名候選人并差額選舉產生村委會成員的一種競爭性民主選舉形式。這一民主選舉形式發源于吉林省梨樹縣北老壕村。1986年12月。梨樹縣縣委縣政府在北老壕村開展加強基層組織的試點工作，多數村民要求實行民主投票選舉村干部，縣鄉黨委決定，尊重民意，采取不畫框子、不定調子、不提候選人的辦法，誰當選村委會干部完全由村民投票決定。這種選舉辦法被當地群眾稱之“海選”。這種富有創意的競爭性選舉方式隨后得到迅速推廣，成為農村基層民主選舉的基本形式。

“兩票制”是指農村黨組織負責人選舉分兩階段、投兩次票的民主選舉形式。農村推行村民自治后，由全體村民直接選舉產生的村委會，在程序合法性上顯然要高于僅由農村黨員選舉甚至是由上級黨委指派產生的村黨支部。面對村委會選舉的壓力，一些地方開始探索村民參與選舉村黨支部的改革，“兩票制”由此應運而生。“兩票制”最初產生于山西省河曲縣。20世紀90年代初，河曲縣城關鎮岱獄殿村，由于村務不公開，管理混亂等原因，導致村民多次集體上訪，要求撤換該村黨支部書記，由全體村民選舉產生黨支部書記，否則就不服從其領導。但是，按照當時的制度規定，村黨支部負責人只能由村全體黨員選舉產生。為此，城關鎮黨委決定采取變通辦法，由全體村民推選村支部書記人選，再由全體黨員選舉村支部書記。由此產生了“兩票制”，即村民信任票和黨員選舉票決定村黨支部書記。

與“兩票制”類似的還有“兩推一選”，即村黨支部成員由全體村民和全體黨員推薦，再由全體黨員選舉產生。這一制度發源于20世紀90年代末的湖北省隨州市。該市青堆村因村民負擔過重，干群關系緊張，致使村民多次集體上訪，要求撤換并由村民選舉村黨支部書記。當地黨委商議后同意，由村民、黨員投推薦票或信任票，再由全體黨員選舉村黨組織負責人。這一做法得到了隨州市及湖北省的高度重視，并以“兩推一選”命名加以普遍推廣。

在民主決策和民主管理方面，針對農村財務管理}昆亂和農民對村財務管理不放心而導致干群關系緊張的情況，一些地方創立了“五牙子章”等民主理財制度，創新了村級民主管理方式，改善了干群關系，并有效遏制了基層腐敗。

“五牙子章”民主理財制度，產生于寧夏中寧縣石空鎮棗一村。2001年7月，棗一村把村民主理財小組審核圖章分成五瓣（其形似五顆牙齒，村民們稱之為“五牙子章”），由經村民兩輪民主選舉產生的五人理財小組成員人手一塊。如果五人都同意某項開支，就把五瓣印章用橡皮筋綁在一起，合成一個印章后蓋在票據上，如果有一人對需要報銷的單據有質疑并不蓋章的話，那就不能報銷，這就是著名的“五牙子章”民主理財制度。“五牙子章”制度的實行，改變了村級財務管理混亂、村干部胡支亂花的現象，實現了群眾明白、干部清白，被稱為“中國農村民主理財的新模式”。

與“五牙子章”民主理財制度有異曲同工之效的還有廣東省陽東縣的經辦人、村委會主任、理財小組三筆聯簽的理財制度，以及河北省邯鄲縣的將民主理財小組審核章一劈三瓣，分別由三名村民代表保管的理財制度。這些民主理財制度，后來被擴展延伸到村級重大事項的決策、村級一事一議等各項管理事務中，創新了村級治理模式。

二、鼓勵基層干部的創新實踐

在基層民主創新實踐中，基層干部也起著重要作用，他們也是基層民主創新的重要主體。@基層干部長期生活工作在基層社會，熟悉基層狀況，能夠及時了解和把握基層群眾的利益、要求以及存在的問題，他們中蘊藏著改革創新的巨大潛力。他們中的有識之士在基層民主實踐中作了一些改革創新，其中如鄉鎮長直選、鄉鎮黨委書記“公推直選”等。是基層民主在基層政權領域的可貴探索。

鄉鎮長直選于1998年首先在四川省遂寧市步云鄉拉開序幕。1998年12月。遂寧市市中區區委出于對當地農民要求由自己直接選舉鄉鎮長的回應，在該區步云鄉進行了直選鄉鎮長的試點。具體做法是：先由市中區區委發文公布選舉章程，再由步云鄉30名以上選民聯合推薦候選人，然后召開由村干部、村民代表、村小組干部、鄉人大主席團成員、鄉黨政機關領導人共162人參加的選區聯席會議，在報名的15名候選人中確定2名，與組織提名的1名候選人一起作為正式候選人參加正式選舉。正式選舉時，全鄉有選舉權的村民均可參加，分設不同投票點和秘密劃票間。選舉結束后，獲勝者在鄉人大會上宣誓就職。

但是，鄉鎮長直選這一基層民主創新并未能堅持下去和推廣開來。其重要原因是鄉鎮長直選與現行的法律相沖突。按照憲法和有關法律規定，地方各級人民政府的領導由地方各級人民代表大會選舉產生。而在實際操作中，鄉鎮長歷來是由上級提名并由鄉鎮人大間接選舉產生的。

鄉鎮長直選這一基層民主創新雖然沒有能夠堅持并推廣，但卻由此推動了另一基層民主形式——鄉鎮黨委書記“公推直選”的誕生。“公推直選”出現于20世紀90年代末，是在農村基層群眾自治民主發展帶來的外部壓力下逐步生成的。隨著村委會和村黨支部直接選舉的逐步推開，一些地方開始探索試行鄉鎮長直選或變相直選。鄉鎮長試行直選后，鄉鎮黨委也遇到了村黨支部同樣的難題，由上級任命產生的鄉鎮黨委書記與由直選產生的鄉鎮長相比，其政治合法性相對較低。受“兩票制”選舉村黨支部的啟發，一些地方在此基礎上發展出了“公推直選”鄉鎮黨委書記。

所謂“公推直選”，就是在黨組織領導下，通過黨員個人自我推薦、黨員群眾聯名推薦、黨組織推薦這三個環節產生候選人，然后由全體黨員直接參與差額選舉產生鄉鎮黨組織負責人。這里的“公推”，解決的是候選人的初始提名問題，增強了鄉鎮黨組織領導班子的合法性，而“直選”解決的是選舉人的自由選擇問題，它更好地體現了選舉人的意志。1999年，四川省青神縣南城鄉試行“公推直選”方式產生鄉黨委，由此拉開了“公推直選”的序幕。隨后，湖北、江蘇、云南、吉林、重慶等省市也陸續進行鄉鎮黨委“公推直選”的試點，并在此基礎上將“公推直選”產生的鄉鎮黨委成員推薦為鄉鎮政府和人大領導的候選人。依法定程序進行正式選舉。這在一定程度上實現了基層以黨內民主引導和兼容人民民主。

改革創新是具有一定的風險性的。生活在基層社會的基層干部深知，在基層社會進行改革創新具有一定的風險性，特別是那些涉及干部人事制度的改革創新風險性更大。那么這些基層官員為什么還要甘冒風險進行改革創新呢？這些基層官員進行政治改革的動力，總結起來主要可歸為三個方面：一是來自于中央精神的鼓舞。這是地方政治改革的政治保障。改革開放以來。黨和國家非常重視基層民主建設，鼓勵基層進行創新實踐。1997年黨的十五大報告強調：“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐。”黨中央關于擴大基層民主的指示精神，成為基層干部進行政治改革的重要動力來源。二是為了實現個人的政治抱負。這是基層干部政治改革的個性因素。推動基層政治改革本身是帶有一定政治風險的。最早進行基層政治改革實驗地區的主要領導，往往都有較強的改革創新意識，愿意承擔一定的政治風險。三是來自于欠發達地區的困境。這是影響地方政治改革的地區因素。進行地方政治改革的官員，一般都是來自于欠發達地區。對于這些經濟相對落后地區的地方官員來說，通過推動經濟發展來獲得政績從而得到提升的機會是渺茫的，相反通過地方政改獲得政績從而得以升遷不失為一條雖冒有較大風險卻值得一試的途徑。因此，許多地方官員選擇通過推動地方政治改革來改善地方公共治理績效。⑥

三、將基層的創新成果上升為政策法規

基層干部群眾是基層民主創新實踐的重要力量，黨和國家在基層民主發展中也發揮著重要作用，兩者協調互動相得益彰，共同推進著基層民主建設。改革開放以來，基層民主的蓬勃發展，除了基層群眾、基層干部的創新實踐外，黨和國家的支持和推動也是非常重要的。中央上層鼓勵支持基層群眾、干部的改革創新，把基層的改革創新成果及時上升為國家政策法規，也是基層民主拓展的重要保證。誠如有的學者所指出的那樣，市場經濟的發展、社會結構的變化以及個體的日益獨立是中國基層民主發展的根本動力，但這并不能改變中國基層民主成長的邏輯起點來自國家建設對民主的需求這個事實。⑦基層民主不僅是基層社會發展的需要，而且是國家建設社會主義民主政治的需要。對來自基層的民主創新實踐，中央一般都會持歡迎態度，允許、支持基層大膽地試、大膽地闖。而且，基層的改革創新凡是能得到中央上層默許、肯定、推廣，甚至上升為國家的法律政策等制度層面的，就能健康發展，否則就可能半途而廢乃至夭折。

廣西宜山自發產生的村民委員會這一基層民主創舉出現后，除得到當地黨委、政府的肯定和推動外，還迅速得到了中央上層的高度重視，中央派出專門調查組赴廣西考察，對廣西基層群眾的創舉給予支持。時任全國人大常委會副委員長的彭真對來自基層的民主創新實踐也給予了積極的評價和充分的肯定，他指出：“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務和公益事業不由他們直接當家作主辦理。我們的社會主義民主就還缺乏一個側面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎。”@正是在中央上層的積極推動下，1982年修訂的《憲法》明確規定了居民委員會和村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位。1983年，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，明確要求在農村建立由村民選舉產生的村委會，并對村委會的設立、職能、產生方式進行了初步規定。1987年，在彭真委員長的主持下，全國人大通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》并頒布實施，從而使基層群眾創造的村民自治作為一項新型的群眾自治制度在法律上得以正式確立。1998年，九屆人大正式通過村委會組織法，并對包括“海選”在內的村委會選舉程序進行了明確的規范。

不僅是村民自治，“兩票制”、“兩推一選”等黨內基層選舉創新實踐，也得到了中央的肯定，并且被上升到政策層面在全國加以推廣。2002年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，提出了“四個提倡”：“提倡把村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內選舉，兼任村黨支部委員成員。”◎這就把“兩票制”、“兩推一選”等基層民主創新實踐的成果上升為國家的政策。成為基層民主健康發展的制度保障。

“公推直選”創新實踐的成功，也得益于中央的充分肯定和支持。2004年，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出，要“逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍”。2007年黨的十七大報告明確肯定了包括“公推直選”在內的基層創新實踐，提出要“推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍。探索擴大黨內基層民主多種實現形式”。正是在中央的提倡和支持下，“公推直選”這一黨內基層民主創新實踐形式被廣泛運用于黨的各種基層組織的選舉之中，并出現了向新的領域、更高層次拓展的跡象。2008年貴州省貴陽市開創了公推直選區（縣）委書記的先例，2010年廣東省深圳市探索公推直選部分市黨代會代表和市政協委員，顯示出“公推直選”已開始向更高層級的地方黨委、黨代會及其他領域的選舉升級和擴展。可以預見，“公推直選”將成為引領中國民主發展進程的發動機，形成以公推直選實現黨內民主，以黨內民主帶動人民民主。

四、結論：走上下聯動之路

基層民主是中國特色社會主義民主的重要組成部分。通過對村民自治、“兩票制”、“兩推一選”、“公推直選”等基層民主實踐的總結，可以看到，基層民主要創新拓展，其有效途徑就是上下聯動，同步推進。

一是要尊重基層群眾的首創精神，放手讓人民群眾大膽創新實踐。人民群眾是歷史的創造者，是歷史的主人，人民群眾中蘊藏著巨大的智慧和力量。改革開放后，基層民主首先從社會最落后的農村開始，這出乎許多人的預料。但事實上恰恰是文化水平最低、政治知識最少的農民更懂得怎樣公平合理地選舉自己的當家人，更懂得怎樣的制度能夠管住不負責任的權力代理人。其實原因很簡單，因為基層民主與基層群眾的利益息息相關，這種利益相關性正是基層群眾參與民主創新的不竭動力。基層群眾之所以積極參與基層民主創新，就是因為基層事務、基層治理直接關系到他們的切身利益。他們是基層民主創新的直接受益者。村民自治、“海選”、“兩票制”等基層民主形式的出現并取得成功，都與基層群眾的利益息息相關，都反映了群眾的意志，都有著基層群眾的直接參與。在利益分化的今天，基層群眾有理由維護自己的利益，而既能有效維護他們的利益，又能保持基層社會和諧穩定的最有效方式就是基層民主。因此不要害怕群眾，更不能把他們當群氓，要相信群眾，相信他們有智慧有能力把自己的事情辦好。

二是要增強基層干部改革創新的動力，激發他們的創新熱情。在基層民主創新實踐中，基層干部有著創新的積極性、主動性。他們也是基層民主改革創新的重要主體。基層民主要繼續創新發展，必須激發他們改革創新的積極性、主動性，其中一個重要方面就是要改革基層干部的選拔機制。政治學上有條公理，即誰產生權力，權力就對誰負責。從基層民主創新實踐來看，一些地方的改革創新都與主政官員為民辦事、敢于負責、敢于擔當的個性和素質相關，他們一般都覺得主政一方就應該有所作為。干出點成績來，于是就敢于突破、敢于創新。當然這其中也有干出點成績給上級看的成分，因為他們的官帽握在上級領導的手中。因此，要激勵他們不斷創新，把基層干部個別人的創新行為變成基層干部的整體行為，就要逐步改變基層干部的授權方式，即逐步變上級領導選官為民選官，增強基層干部改革創新的動力。使有利于增進基層群眾利益、符合社會發展方向的改革創新能夠持續下去，不因個別領導的好惡而改變甚至夭折。

三是要及時將基層改革創新的成果制度化，使之得以鞏固和擴展。村民自治這一基層民主創新實踐之所以能夠堅持下來并在全國轟轟烈烈地開展起來，就是因為國家把個別地方基層民主創新實踐的成果用法律制度的形式確定了下來，使它不會因個別領導的好惡而興廢。反之，如果基層民主的創新實踐成果不能上升到法律制度層面，基層民主的創新實踐就不能持續甚至可能夭折，例如深圳大鵬鎮鄉鎮領導的公推直選實踐就是如此。深圳大鵬鎮是全國最早實行公推直選鄉鎮領導的試驗地區之一，但當全國學習推廣實踐這種做法時，公推直選在這里卻早已悄然消失了。原因在于沒有制度化，沒有把公推直選鄉鎮領導的實踐創新成果以黨和國家政治制度的形式固定下來，因此主要官員一變動，也就人走政息了。因此，黨和國家要適時地把基層民主的創新實踐成果法律化制度化，用法律制度作保障才能使改革創新的成果鞏固下來。從一定意義上講，基層民主要健康發展，不僅需要基層的創新實踐，更需要高層的引領和推進，要把頂層設計與基層創新有效結合起來。

總之，基層民主創新拓展要上下層良性互動，既要充分發揮基層群眾和干部的積極性、主動性和創造性，又要把基層的創新成果及時總結提高。上升為國家的法律法規，使之制度化。