論太陽能光伏產業的發展與制度創新

柳旭

摘 要 近年來，全世界都面臨著化石能源日益枯竭的巨大壓力，可再生能源的開發利用因此受到越來越多的重視。太陽能以其環保、可再生及能量巨大等優點備受關注，我國光伏產業也獲得了較快的發展。但作為一個新興產業，光伏產業仍缺乏全面的政策支持及完善的制度保障，從而面臨發展困境。針對我國當前存在的問題，我國相關立法以及法律制度急需完善并在制度層面進行創新。

關鍵詞 太陽能光伏 政策扶植 制度保障

中圖分類號：TM914. 文獻標識碼：A

一、我國民營資本在光伏產業中的發展困境

能源問題制約著一國的經濟與社會的發展，光伏發電因其清潔、便利、高效、安全，已成為全球關注的新興產業。在技術進步和政策法規的驅動下，近年來，我國光伏產業也得到了巨大發展，民營資本紛紛涌入該領域，但由于缺乏先進的技術和充分的經濟實力，同時存在較多的環境、市場和政策等方面的問題，民營資本在該領域的發展面臨著諸多困境。

（一）太陽能光伏發電應用程度低。

雖然我國已加大了太陽能等清潔能源的開發力度，但光伏發電的應用比例仍十分低，據統計，到2011年底，太陽能光伏發電并網裝機達214萬千瓦，生物質發電裝機436萬千瓦、地熱能發電裝機2.42萬千瓦，海洋能發電裝機0.6萬千瓦。這些清潔能源的發電形式在電力結構中的比重幾乎可以被忽略不計。截至2011年底，包括水電、核電、風電、太陽能及生物質能等主要清潔能源發電裝機占電力總裝機的比重僅為27.5%，同比增長0.9個百分點。由此可以看出，清潔能源在我國“十二五”開局階段的發展形勢并不容樂觀。截至2011年底，國內各主體清潔能源發電的基本情況為：常規水電裝機達2.3億千瓦，核電裝機達1257萬千瓦，風電并網裝機4505萬千瓦，占電力總裝機的比重分別為21.8%、1.19%和4.27%。由此可見，清潔能源在我國的應用程度尚屬于起步階段，而太陽能光伏發電所占的比例則更是少之又少。

（二）“兩頭在外”的市場格局。

在全球化的大背景下，我國光伏產業也成為了全球產業鏈中的一個環節，但大多數處于末端的“電池片生產”和“組件封裝”環節，多晶硅的生產十分落后，長期來看，我國太陽能電池產業形成了“兩頭在外”的發展模式，即技術和原材料、銷售和市場在國外，加工制造在國內，進而形成了對全球產業鏈的“依附性發展”格局。與此同時，隨著歐盟國家對光伏產業的扶持力度逐步減弱，國外市場的利潤不斷減少，美國等國家開始對我國的光伏產品加大“雙反”力度。2012年3月和5月，美國商務部宣布了對我國光伏產業的雙反調查初裁結果：對中國輸美太陽能電池征收2.9%至4.73%的反補貼稅；對中國光伏電池及組件征收高達31.14%至249.96%的反傾銷稅。這是迄今為止我國新能源行業被征收的最高關稅，中國企業將被徹底關在美國市場的大門之外，國內光伏企業面臨著新一輪的關閉潮。可見，我國的光伏產品在銷路上可謂“內憂外患”，光伏產業面臨著嚴峻的挑戰。

（三）產業技術提升緩慢。

技術研發方面，目前國內的光伏電池生產技術已經達到了一定水平，光伏電池平均能耗已降到2.5kW·h/Wp左右，多晶硅電池平均轉化率已接近17%，單晶硅電池平均轉化率接近19%，個別企業的多晶硅電池轉化率已達到18.5%甚至更高 ；標準體系建設方面，國家生產技術標準體系還十分不完善，很長一段時間內，指導生產的將是各企業制定的企業標準，但業界仍在不斷努力，如公布并實施了光伏電站并網技術標準GB/Z19964—2005《光伏發電站接入電力系統技術規定》；此外，我國光伏產業的專利申請保護工作也還處于起步階段，核心專利大部分是國外企業來華申請的，在少數屬于我國的專利中，專利權人為光伏企業的只占很少一部分，其他大都是由個人或科研院進行申請的。

（四）能源布局的國家壟斷性明顯。

在電力領域，目前我國的能源布局基本上是國家壟斷的局面。由于民營光伏項目的發展會直接或間接影響到國有企業的利益，傳統電網對光伏產業的發展存在一定的制約作用，導致民營企業的項目推進慢，并網、上網難等。雖然近幾年來國家相繼出臺了上網電價補貼、民營企業準入制度等政策支持，但現實情況卻并不近如人意，能源壟斷的格局還是嚴重縮小了光伏企業的發展空間，降低了民間投資者的投資信心。

二、民營資本遭遇發展困境的原因

（一）化石能源的市場占有率居高不下。

在我國，清潔能源剛起步，不可能在短期內動搖傳統能源的主導地位，在2011年我國能源消費構成中，水電、核電、風電等新能源所占比重僅為8.9%，而以煤、石油、天然氣為主導的化石能源則占了90%的份額，其中煤炭的比重更是高達68.7%。由此可見，光伏產業發展的最大阻力是化石能源的市場高占有率?；茉磳η鍧嵞茉从绕涫翘柲芄夥a業的影響還表現在，太陽能市場內需不足，進而導致光伏產業的發展受限。雖然我國現已成為全球第一大太陽能電池生產國，但受化石能源的影響，我國太陽能市場發展仍十分緩慢。與此同時，我國約九成以上靠消耗能源和資源制造的太陽能電池主要應用于出口，而國內需求非常有限，我國光伏產業的現狀可以說是有產業無市場 。

（二）技術相對落后。

由于太陽能光伏技術整體水平不高，核心技術多依賴于國外，而且我國至今尚無法自主生產太陽能光伏產業的核心材料——高純度多晶硅，只能依靠高價進口，導致了我國光伏產業的成本居高不下，超過70%利用太陽能的產品只能出口到國外，這種產業鏈發展的“依附性”狀況，使得生產的成品出口價格受制于國外，國內企業則僅負責了產業鏈中高污染、高耗能的末端生產環節，這也成為民營資本在光伏產業發展遭遇困境的原因之一。

（三）政策扶植不夠與法律制度不完善。

與德國、意大利、日本、美國等發達國家相比，中國政府對光伏產業的政策激勵十分不足，對屋頂計劃的扶持力度也大大不夠。政府補貼制度不明確，企業是否能拿到國家補貼存在較大的不確定性，這種政府執行的不確定性關系到投資成本的高低，進而降低了投資者的投資信心。同時，國家立法的滯后性導致了以太陽能等清潔能源為產品的民營資本企業得不到法律的有效保護，可謂是“無法可依”，從而使其不能順暢地發展。特別是完善的市場保障制度、激勵制度還沒有建立起來，導致太陽能市場無法有秩序地運行，企業和投資者的利益無法得到很好的保護。

（四）科研創新能力不強。

光伏產業是一個資本、技術密集度都較高的產業，科技發展水平的提升對于產業的發展有著至關重要的作用，我國光伏產業創新能力不強，自主創新的核心技術又少，除少數企業外，產品的總體質量遠遠不如日本、美國等發達國家和地區。在科研方面，相關的高等院校和研究機構往往偏重于新型太陽能電池技術的研究，而忽視了對常規工藝的研發，導致科研經費嚴重不足。人才方面則主要依靠老企業的退休技術人員、研究所的少量科研人員等開展技術研發工作，能適應生產第一線的技術人員十分少。

（五）國企民企區別對待。

在太陽能光伏產業，我國的民營企業面臨著與國企相比不公平的待遇。這一點尤其體現在企業融資方面。目前太陽能光伏民營資本融資現狀是以內源融資為主，銀行借貸、融資租賃、股權融資等外援融資為輔，上市民營資本在股權融資方面也投入了相當大的力度。

從內源融資來看，由于太陽能光伏民營資本在自我積累分配中常常留利不足，自我積累意識差，太陽能產業在成本的計算方式上沒有將傳統能源火力發電的成本和設備的折舊成本納入其中，且折舊費過低，導致無法滿足企業固定資產更新改造的需要。從而導致自有資金來源有限，難以支撐企業的快速發展。另外，太陽能光伏產業脫離政府補貼的趨勢日趨明顯，依靠自身發展的要求也不斷提高，但在短期內有限的自由資金及現有的政府補貼制度的禁錮使得資金短缺問題十分容易產生。從外源融資來看，太陽能光伏產業通過銀行借貸、融資租賃、股權融資即資本市場公開融資和私募融資等渠道獲得資金，但目前這些渠道并不暢通。直接融資方面，絕大多數太陽能光伏民營資本難以承受股票發行的成本費用，而過分追求規模管理更是導致企業債券融資方面比重不足。間接融資方面，民營資本自身負債率高導致了銀行借貸中貸款十分困難，銀行對民營資本的貸款多采取抵押或擔保的方式，這不僅手續繁雜，而且為尋求擔保或抵押還要承擔如擔保費、抵押資產評估等相關的費用。有鑒于此，很多太陽能光伏民營資本選擇了以民間借貸的方式進行融資，從而導致了民營資本在市場競爭中處于不利的地位。

三、光伏產業民營資本發展的制度創新

首先，政府應加速制定相關法律，及時將現有的扶持政策上升到法律層面，及時修訂光伏產業配套的法律法規。政府要加大宏觀調控力度，調整能源結構，在政策上給予支持，鼓勵開發利用太陽能。讓民營企業參與到新能源競爭中，經審批的民企應與國企公平參與市場競爭，國家也應提供相同的政策支持。此外，政府應構建統一的政策體系，各部門立法應一致、連貫。各級政府應根據發展規劃的要求和資源的區域特點，制定產業發展政策。企業也應根據本區域的特點及政策，制定符合自身發展的規劃。

其次，要制定有效的產業發展政策，提高生產者、投資者的積極性。在產業發展的初始階段，政府還應關注消費市場的培育，保證供給方的投資回報，引導消費市場做出選擇。政府應將市場能解決的問題“放權”給市場，使其在市場中達到競爭的“最效率”，在市場失靈時才介入。應對民營資本投資者進行補貼，加大消費環節的補貼力度，加速消費市場的形成，進而激勵投資者技術革新、擴大生產規模，但補貼政策應有一定的標準，對產品質量不高、在低端生產環節盲目擴張的企業，不予補貼。

再次，國家要以稅收或其他方式將傳統能源的價格加持，使其成本提高、市場需求減少，降低市場占有率。應按不同的類型對民營資本制定價格政策，要求地方電網以最優價格將其并入，使民營企業在市場競爭中吸引更多消費者，以解投資者的后顧之憂。對生產企業和民營投資者提供稅收優惠，也是我國目前較為主要的經濟激勵手段，政府應制定強制性稅收制度，主要征收對象是消費主體，引導消費市場調整能源消費結構，提高太陽能產品的使用比例。

最后，政府要簡化項目的審批程序，由發改委制定審批標準，統一進行審批，還應適當放寬對地方光伏發電項目的審批，并將清潔能源發展專項資金的審批權下放到省級財政部門，加速項目啟動，進而降低運作成本，提高投資回報率，讓民營企業有良好的投資預期，吸引更多人才、技術、資本投入到光伏產業。

我國光伏產業已經進入了快速發展時期，但民營資本的規?；悦媾R著成本、人才、裝備、技術、政策及相關體制等問題，要保障我國光伏產業的可持續發展，使民營資本在清潔能源產業突破發展瓶頸，必須通過制度創新為其發展創造條件，政府為此付出的努力可以有效治理傳統能源帶來的環境污染，也可以借助對民間資本的融資發展清潔能源，調整我國的能源結構。

（作者：華東政法大學2011級環境與資源保護法學專業碩士研究生，研究方向：能源法）

參考文獻：

[1]李雷，楊春.中國光伏產業現狀與可持續發展研究.中外能源，2012年4月.

[2]耿亞新，周新生.太陽能光伏產業的理論及發展路徑.中國軟科學，2010，4.