戰略性新興產業的發展規律、問題及稅收優惠政策取向

羅春桂

摘 要 戰略性新興產業是以重大技術突破和重大發展需求為基礎，對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領帶動作用，知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產業。加快培育和發展戰略性新興產業對推進我國現代化建設具有重要的戰略意義。為此，必須完善戰略性新興產業的稅收激勵政策，在全面落實現行各項促進科技投入和科技成果轉化、支持高技術產業發展等方面的稅收政策的基礎上，結合稅制改革方向和稅種特征，針對戰略性新興產業的特點、發展規律及存在的問題，研究完善鼓勵創新、引導投資和消費的稅收支持政策。

關鍵詞 戰略性新興產業 發展規律 稅收優惠政策

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A

一、戰略性新興產業的發展規律及對稅收政策的啟示

正確把握戰略性新興產業發展的一般規律，才能清楚稅收政策的作用環節和作用重點，增強政策的針對性。

第一，戰略性新興產業遵循產業發展的一般規律，但又表現出與其他產業發展的差異性。戰略性新興產業與其他產業一樣，也要經歷從形成期、成長期到成熟期再到衰退期的發展過程。但是，由于該產業具有科技創新特征，其形成期和成長期通常涵蓋了“科學發現——技術發明——初步產業化”的過程。科學發現和技術發明的不確定性、產業化初期市場的不確定性，都使該產業在發展初期面臨相當大的風險；而這一時期，又正是產業投資的高峰期。一旦進入成熟期，該產業又表現出穩定的市場需求，風險和投資都將降到最低，經濟效益顯著。

可見，戰略性新興產業在一個產業周期內表現出前后風險和收益的極度不對稱，這與其他產業發展是不同的。由此，鼓勵戰略性新興產業發展的稅收政策的一個基本定位應該是：根據產業成長線，平滑風險和收益。稅收優惠應主要集中在產業發展前期，重點應放在對風險投入、技術創新、成果轉化等方面的支持上；而在產業發展進入成熟期后，優惠政策應逐漸淡出。

第二，戰略性新興產業的產生和發展是以重大的技術突破為先導的，其中人力資本的貢獻度又是占首位的。這個發展規律要求稅收政策的調整應緊緊圍繞建立技術創新和人力資本投入的激勵機制上，在這兩個方面加大稅收優惠力度。

第三，戰略性新興產業的發展離不開政府的扶持和產業政策的正確引導。政府的扶持不是對市場的取代，而是在尊重市場、尊重企業的前提下，為產業的發展創造良好的環境和條件。許多戰略性新興產業在發展前期，與之配套的基礎設施建設、市場培育、制度安排、能力建設、商業開發模式、消費行為改變、開發與利用服務等支撐系統往往比較滯后，發展環境十分脆弱。從稅收政策的角度看，稅收優惠不僅要著眼于給戰略性新興產業減負，還要體現在對上述各個配套環節的支持上，立足于為產業的發展創造良好的環境和條件。

二、我國戰略性新興產業的發展現狀和面臨的問題

研究我國戰略性新興產業發展的現狀，分析制約其發展的因素，搞清發展所要解決的問題，是制定科學的稅收優惠政策體系的關鍵。我國戰略性新興產業的發展已具備一定的基礎，并且呈現快速發展趨勢。主要表現在：產業規模迅速擴大，部分領域在技術上已處于國際領先水平，涌現出一批實力較強的企業、科研機構和人才隊伍，產業集群和產業集聚區迅速壯大。但是，我國戰略性新興產業的發展也存在諸多問題：

一是重復建設問題。在新一輪發展機遇面前，各地都存在“搶先發展、先行先試”的思想，投資沖動強烈。從全局來看存在著新的布局雷同、重復建設和產能過剩的隱患；二是企業創新能力薄弱、科技成果轉化率低。由于科技體制機制存在的問題，我國科研與市場“兩張皮”的現象依然嚴重，科技資源綜合效率低。研發服務、信息服務等高技術服務業還處于起步狀態，難以對技術創新和成果轉化提供支持；三是產業投入不足的問題。目前，財政對戰略性新興產業的支持力度還不夠，稅收激勵政策也需要進一步完善，鼓勵和引導社會投入的機制如金融機構的信貸、資本市場的融資、創業投資和股權投資基金的引入都還有待進一步完善和加強；四是產業市場發展的持續性、穩定性存在問題。長遠來看，戰略性新興產業市場廣闊，但目前國內市場發育度差，不少產品研發和市場“兩頭在外”，缺乏穩定的市場需求，影響到產業的長遠發展；五是缺乏產業發展所需的制度環境。規劃管理不到位，科技體制、人才體制、投資體制、財稅金融體制、市場體制等存在的不足也形成戰略性新興產業發展的制約因素。

按產業發展的不同環節對我國戰略性新興產業發展中的問題進行重新整理，可簡單地表述為：在投資階段表現為研發投入和產業化投入的不足；在研發階段表現為科技水平不高，缺乏核心技術；在產業化階段表現為科技向產業轉化能力薄弱，產業布局雷同，集中度不高；在消費階段則表現為消費需求不足、市場拓展和商業模式的創新不夠等問題。同時，高素質人才的缺乏以及市場環境、體制機制問題也被視為制約我國戰略性新興產業發展的深層次問題。稅收優惠政策一定要圍繞如何解決上述問題來進行設計。

三、戰略性新興產業稅收優惠政策存在的問題

（一）稅收政策體系存在的問題。

我國現行戰略性新興產業稅收優惠政策出臺的部門多，時間跨度大，導致政策缺乏整體規劃性和系統性。這些問題直接導致實踐中政策適用的混亂：

一方面，戰略性新興產業的優惠領域界定不清晰，優惠面較窄。現行稅收優惠領域主要集中在高新技術企業上，這導致實踐中難以與傳統產業、一般新興產業、高新技術產業明確區分。并且由于優惠對象以企業為主，致使許多傳統企業中的戰略性新興產業項目失去優惠資格，政策覆蓋面過窄。

另一方面，稅收優惠資格的認定上，高新技術企業認定標準訂得過高，而實踐中又往往降低標準的辦法，稅法的嚴肅性受到影響。同時，認定標準中存在的問題又經常導致企業在身份上造假，出現許多“偽高新企業”。

（二）稅收政策的定位和針對性存在的問題。

稅收激勵政策的基本定位應當是：結合戰略性新興產業發展規律，立足于解決產業發展中的問題。但現行稅收政策在很多方面都與產業發展規律和發展的實際需要脫節，稅收政策的針對性存在較大問題。

一是缺乏針對低水平重復建設和產能過剩問題的稅收政策措施。稅收政策應當體現出與國家產業政策的協調，避免優惠政策用于擴大產能上來。以新能源汽車為例，2012年將實施的《中華人民共和國車船稅法》規定，“對節約能源、使用新能源的車船可以減征或免征車船稅”，顯然這種行業優惠規定就沒有將低水平的擴張與對真正擁有核心技術的鼓勵區分開來。類似缺乏針對性的優惠規定在其他稅種中也都存在。

二是缺乏針對產業不同發展時期風險和收益不對稱問題的稅收政策措施。現行稅收政策所采取的直接優惠為主的方式側重于對最終成果的扶持，但對發展前期盈利水平低的戰略性新興產業而言作用不大，政策針對性不強。在發展前期需要政策扶持的風險投資、技術創新和科技成果轉化等方面稅收優惠力度也不夠。

三是缺乏針對人力資本投入不足問題的稅收政策措施。戰略性新興產業具有重大技術創新特征，人力資本投入是產業的主要投入成本，但現行企業所得稅對職工教育培訓經費限額列支的規定，個人所得稅對研發人員獲獎免稅條件的限制等，都不利于鼓勵人力資本的投入。

四是缺乏針對戰略性新興產業消費市場發育不全問題的稅收政策措施。從支持戰略性新興產業市場拓展和商業模式創新的角度看，但現行稅收政策除了對節能節水產品、環保產品、資源綜合利用產品等部分產品在市場拓展方面給予了政策優惠外，很多屬于戰略性新興產業的產品還沒能納入政策支持范圍。對有利于擴大市場需求的專業服務、增值服務等新業態和新型商業模式也沒有政策支持。

五是缺乏針對配套產業的稅收政策支持。現行稅收優惠的重點集中在對產業本身的支持上，而在產學研結合、高技術服務業、科技企業孵化器和產業集聚發展、配套基礎設施等配套產業和設施方面缺乏系統性的稅收優惠政策體系，難以為產業發展創造良好的環境和條件。

（三）稅收制度層面存在的問題。

一是貨物和勞務稅的問題。（1）增值稅。增值率越高的產品稅負越重，戰略性新興產業由于技術含量高承擔了較重的增值稅稅負。同時，在產業未形成有規模的市場前，其購進項目所含的稅負是難以轉嫁的，也會形成產業化初期稅負過重的壓力；（2）增值稅、營業稅兩稅抵扣中斷增加了稅負。這在生產性服務業主輔分離的情況下更為突出；（3）缺少扶持相關產業的稅收政策。

二是企業所得稅的問題。（1）稅收優惠期限短，與產業投資大、周期長不相適應。從可查的資料看，國外最高有10年的免稅期，5年免稅期的規定也不在少數，而我國能享受5免5減半、3免3減半政策的范圍過窄；（2）對風險投資的稅收支持力度不夠。現行稅法規定只有創投企業可按投資額的70%抵扣應稅所得，抵扣面過窄，并且無國際上通行的風險準備金的扣除規定；（3）對研發和創新的稅收支持力度不夠。現行稅法關于研發費的加計扣除政策適用范圍窄、對中小企業創新激勵有限、存在研發領域限制，政策效應不明顯。同時，加速折舊政策適用范圍窄、條件過嚴，無國際上通行的針對產業的特殊性所做的特別規定；（4）對研發成果產業化的稅收支持不足。現行稅法在科技企業孵化器、高技術服務業、商務服務業等的優惠規定上存在諸多期限、范圍、條件方面的限制，有的甚至是空白。

三是個人所得稅的問題。（1）對科研人員獲獎減免限制過嚴；（2）邊際稅率過高；（3）缺少對個人風險投資行為的鼓勵。

（四）稅收征管層面的問題。

一是稅收優惠審批程序過繁。相關部門對稅收優惠的認定和審批過于繁瑣，涉及部門多，審批流程長，政策時滯長，影響到政策效果和稅務行政效率；二是稅收優惠的后續管理和政策評價等政策管理方面存在問題。現行稅收優惠的管理更多關注的是企業前期減免資格的認定上，而忽視減免稅的后續管理，出現對減免稅款的用途、效果管理上的空白。同時，現行稅收政策評價不清晰，難以準確了解政策效果，難以走出支持力度不確定、支持效果無反饋的困境。

四、改進戰略性新興產業稅收優惠政策的建議

（一）優化稅收優惠政策體系。

優化稅收優惠政策體系要解決好三個方面的問題：一是優惠領域界定不清和覆蓋不全的問題；二是優惠資格認定問題；三是政策體系缺乏系統性的問題。

建議以“產品+項目”優惠為主取代現行以企業優惠為主的政策設計思路，以產品和項目認定代替企業認定，并對現行政策進行梳理歸并。（1）稅收優惠產品的認定。目前工信部正在主持制訂《戰略性新興產業重點產品目錄》，稅務總局、財政部應積極參與，在目錄中詳細規定可以享受財稅政策支持的產品名稱、規格、技術標準，以此作為稅收優惠政策的依據。目錄出臺后，2008年開始實施的《高新技術企業認定辦法》及《國家重點支持的高新技術領域》及可考慮淡化或取消；（2）稅收優惠項目的認定。將環保、節能節水項目的所得稅優惠政策擴大到戰略性新興產業各領域相關項目上，明確規定可以享受稅收優惠政策的項目內容、具體條件和范圍，通過實行科技投資項目立項登記制度、科技成果驗收鑒定制度來加強稅收優惠的管理；（3）歸并整理稅收優惠政策。取消針對特定企業（如軟件企業、集成電路企業）和特定產品（如環保產品、節能節水產品、安全專用設備）的專門稅收優惠規定，代之以項目以及目錄中產品的優惠規定。

（二）增強稅收優惠政策的針對性。

一是要做好與《戰略性新興產業“十二五”發展規劃》的銜接，避免造成對重復建設的鼓勵。目前國務院已陸續批準7個戰略性新興產業的分行業發展規劃，對產業的技術創新方向、產業布局等進行了全面規劃。稅收政策的調整應當以此為依據，把支持的重點調整到對擁有核心技術的產品或項目的鼓勵上來，調整到對產業集聚區的稅收鼓勵上來。

二是把稅收優惠的重點調整到對產業發展初期的鼓勵上來。要強化加速折舊、投資抵免、盈虧抵補和再投資退稅等間接優惠方式的運用，弱化直接優惠，同時加大對風險投入、技術創新、成果轉化等方面的稅收支持力度。

三是把稅收優惠的重點調整到對人力資本投入的鼓勵上來。這要求企業所得稅和個人所得稅對人力資本投入的稅收規定進行調整，擴大優惠的范圍和力度。

四是把稅收優惠的重點調整到對消費品市場的培養上來。一方面，要擴大戰略性新興產業產品稅收優惠覆蓋的范圍，并將有利于擴大市場需求的專業服務、增值服務等新業態也納入稅收優惠范圍之中；另一方面，要提高傳統產業中高能耗、高污染產品的稅收負擔，為戰略性新興產業培養消費市場。

五是把稅收優惠的范圍擴大到產品鏈上的各個配套產業上來。包括對配套設施、生產性服務業、產學研聯合體、科技企業孵化器以及產業集聚區都應納入稅收優惠范圍，為產業的發展創造良好的外部環境。

（三）改革現行稅收制度。

一是貨物勞務稅改革。（1）對戰略性新興產業及相關產業實行低稅率或一定時期的免稅政策，以解決高附加值產業稅負過重的問題；（2）構建戰略性新興產業增值稅先行退稅機制，以解決產業發展初期進項稅難以轉嫁的問題。在研發創新階段，實行先行退稅政策；在成果產業化階段，實行超稅負返還政策；在刺激產品應用階段，實行財政返還（退稅）政策；（3）擴大增值稅范圍，以解決增值稅和營業稅抵扣鏈條不完整帶來的稅負過重問題；（4）實施有利于產業發展的進出口稅收政策。戰略性新興產業的產品出口免征關稅，實行增值稅全額退稅。對產業發展所需進口的設備、裝備，減征進口環節關稅和增值稅；（5）消費稅改革要以引導消費、培養市場為目標。一方面可以對節能減排效果明顯的新能源汽車等消費品實行零稅率，另一方面可以將與戰略新興產業產品相對應的傳統產品，包括高能耗產品、資源消耗品納入消費稅征收范圍，加大征收力度。

二是企業所得稅改革。（1）投資環節，建立再投資退稅或抵免制度，允許風險投資機構按投資額的一定比例提取風險準備金，延長投資虧損彌補的年限，以引導風險資本的進入；（2）研發環節，擴大研發費的加計扣除范圍、提取科研準備金、新產品試制準備金和實施特別折舊制度，以鼓勵企業科研和自主創新的積極性；（3）成果轉化環節，實行稅率優惠、延長優惠期限、加速折舊（攤銷）、擴大優惠范圍，以促進科研成果的產業化；（4）人力資本環節，按實際發生額稅前列支教育培訓費。其他的政策建議還包括：（5）逐步以項目優惠取代高新技術企業優惠，以項目普惠取代行業優惠。無論什么企業，只要從事戰略性新興產業的項目即可享受稅收優惠；（6）逐步將稅收優惠方式從直接減免為主轉向間接減免為主；（7）完善產業園區稅收優惠政策，以鼓勵形成戰略性新興產業集聚區。可考慮將大學科技園的稅收優惠政策移植到整個戰略性新興產業園區，并延長優惠有效期；（8）制定對“產學研”聯合開發等特定目標的特別優惠政策。

三是個人所得稅改革。個人所得稅改革要以激勵人力資本投入為目標來實現對戰略性新興產業的支持。（1）對個人投資戰略性新興產業獲取的個人所得暫免征收個人所得稅，以鼓勵對產業的投資；（2）對高科技人才的發明專利、非專利技術轉讓和技術服務收入以及科研勞務報酬設計減征比例；（3）適當擴大對科技研發人員技術成果獎勵津貼（包括股權激勵）個人所得稅的免稅范圍；（4）放寬應稅工資的扣除，允許扣除本人接受再教育支出，以鼓勵加大教育投資。

（四）完善稅收征管制度。

一是簡化辦稅流程。在企業認定、減免稅審批等諸多環節建立綠色通道。簡化審批程序。考慮按行政審批制度改革要求，取消審批制，實行備案制。

二是創新稅收優惠管理方式。（1）可嘗試采用項目化的方式加強優惠政策政策的管理；（2）細化稅收優惠政策的管理環節，依據資格認定、審批、備案、后續管理的順序，對政策執行情況分環節進行控制；（3）編制稅式支出項目明細表，作為國家預算的組成部分納入預算管理，提高我國稅收優惠制度的科學化、規范化水平；（4）建立稅收優惠量化監控機制和稅收優惠政策的績效評估機制。

（作者單位：長江文藝雜志社）