中國高校擴招政策的多源流理論分析

李寧 韓浩

摘要：中國高等教育在短時間內(nèi)實現(xiàn)的規(guī)模上的躍遷不是高等教育自組織演化生成的，而是高校擴招政策的直接產(chǎn)物。基于多源流理論進行分析，發(fā)現(xiàn)中國高校擴招從學術(shù)問題上升到政策問題。其是由教育供給與教育需求之間的突出矛盾形成的問題源流、政府與學術(shù)界的不同主張形成的政策源流以及國家實施科教興國戰(zhàn)略、重視教育的經(jīng)濟功能與高等教育成本分擔的主流意識傾向所形成的政治源流匯合共同促成的，而國內(nèi)經(jīng)濟低迷和學者諫言是開啟擴招政策之窗的催化劑。

關(guān)鍵詞：高校擴招；有限理性；問題源流；政策源流；政治源流

中國高等教育突破高等教育自身特有的規(guī)律，通過規(guī)模擴張，飛速駛?cè)肓舜蟊娀A段，伴隨而來的是高等教育質(zhì)量下降、大學生就業(yè)難等突出的社會問題。高等教育的歷史問題、現(xiàn)實問題和價值問題構(gòu)成高等教育研究的問題域。要求解當今謎題，還要從高等教育的歷史與現(xiàn)實問題入手。高等教育大眾化始于20世紀90年代末，至今已有15年的時間。它已不僅僅是學者關(guān)注的學術(shù)命題，而日漸成為研究現(xiàn)階段中國一切高等教育現(xiàn)象和問題的初始條件。無論高等教育大眾化是作為學術(shù)命題而存在，還是作為研究背景而存在，一個基本的事實便是：中國高等教育大眾化時代的到來乃政府實施高校擴招政策催生的結(jié)果。筆者試圖透過多源流理論框架分析高校擴招政策的形成過程，以再現(xiàn)當時的社會背景及中國高等教育大眾化進程的特點，幫助人們理解為什么中國學術(shù)界在探討高等教育大眾化問題時十分關(guān)注高等教育質(zhì)量、就業(yè)等由高校擴招政策所引致的后續(xù)效應。

一、多源流理論對于分析高校擴招政策的適用性

多源流理論是20世紀80、90年代由美國學者約翰·金通等人提出并逐步完善的一種決策過程理論。它以研究模糊狀態(tài)下公共政策的制定過程為目標，主要用來描述大學和國家、政府這類復雜組織的決策環(huán)境。多源流理論認為政策過程由問題源流、政策源流和政治源流三個獨立的源流組成。問題源流，由各種問題的數(shù)據(jù)以及各種問題界定的內(nèi)容所形成；政策源流是關(guān)于某一問題由政策共同體中的專家們提出的方案集合，政策共同體是—個包含著官僚、學者和思想庫研究人員的網(wǎng)絡(luò)；政治源流，則由諸如公眾意識、壓力集團間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布情況以及政府的變更等因素構(gòu)成。三種源流通過一種耦合機制匯合到一起，社會問題就會被提上議事日程。約翰·金通將這樣的時間點稱為“政策之窗”（如圖1）。多源流理論框架對于國家層面政策制定過程具有相當強的解釋力。[1]

圖1政策過程的多源流理論路徑

高校擴招政策的實施是中國高等教育大眾化進程的起始點。基于眾多涉及高等教育大眾化的研究文本，可以發(fā)現(xiàn)一種主流輿論觀點，即20世紀90年代末中國政府做出高校擴招的決定是社會發(fā)展的必然，也是高等教育自身發(fā)展的需要。這一輿論觀點的傳播與擴散在一定程度上有益于形成政府合理決策的社會印象，進而強化公眾對高校擴招政策的認同感。但事實上，組織理性是有限的，組織決策有時具有非理性特征，尤其在社會變革時期，組織通常需要克服對傳統(tǒng)發(fā)展路徑的慣性依賴，解決新舊交錯的矛盾和問題。各種矛盾和問題的緊迫性及重要性程度決定了組織決策的優(yōu)先順序。中國高校擴招是中央政府在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的多維復雜背景下啟動高等教育轉(zhuǎn)型的重大決策，用多源流理論框架來分析國家權(quán)力系統(tǒng)出臺高校擴招政策的始末，深入探究各種社會因素在政策過程中的作用具有適切性。

二、基于多源流理論框架的事實分析

客觀的事實分析是一切有價值研究的基礎(chǔ)。所謂客觀的事實分析，要求分析主體要盡可能地懸置個人的觀點和情感，按照事件進展的真實過程展開敘事，以重現(xiàn)事件的真實面目。如前文所述，多源流理論認為政策過程是由問題源流、政策源流和政治源流組成的，筆者將以此作為分析工具對中國高校擴招政策的形成過程展開分析。

（一）問題源流：教育民主化訴求要求突破精英化的教育規(guī)模

20世紀中后期，眾多國家開始進入大眾化階段。1998年中國高等教育毛入學率為9.8%，據(jù)世界銀行統(tǒng)計，1996年全世界適齡青年高等教育毛入學率已達到16.7%，中國遠遠低于世界平均水平。在國內(nèi)，關(guān)于高等教育發(fā)展滯后的問題通過下文突出的矛盾關(guān)系被社會所感知。感知的焦點可以描述為：精英化的教育規(guī)模需要被突破。正是這些被感知的問題形成了問題流。

1.教育供給與教育訴求間的矛盾

在現(xiàn)代社會，制度化的教育成為實現(xiàn)社會分層和社會流動的重要機制。個體要想獲得較好的社會地位和收入，就必須盡可能地接受良好的教育。“教育可以改變命運”是這一變化的真實寫照。眾多家庭都寄希望于通過“上大學”來改變子女乃至整個家族的命運。從經(jīng)濟承受能力看，改革開放后，我國經(jīng)濟以較快的速度增長，無論是綜合國力還是人民生活都發(fā)生了巨大的變化。1999年，我國人均國民生產(chǎn)總值達到7159元，比1990年增長了3.4倍，成為同期世界各國中經(jīng)濟增長最快的國家。如表1所示，城鄉(xiāng)居民家庭可支配收入逐年增加，提高了接受高等教育的經(jīng)濟承受能力。居民的消費觀念也從重視生活水平轉(zhuǎn)向重視生活質(zhì)量，從追求物質(zhì)消費轉(zhuǎn)向追求精神消費和服務消費。

然而從實際來看，這一時期，接受高等教育只是少部分“尖子生”的特權(quán)。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒1999》數(shù)據(jù)顯示，1998年普通高中畢業(yè)生數(shù)為251.8萬人，高等學校招生數(shù)僅約108.3萬人（本科約65.3萬人，專科約43萬人），約有143.5萬人沒有機會進入大學學習。這說明教育供給與公眾的教育訴求之間存在巨大差距。

2.教育中的精英主義與素質(zhì)教育改革目標之間的矛盾

素質(zhì)教育改革與應試教育中長久以來的精英主義理念之間存在矛盾關(guān)系。從20世紀90年代中期開始，國家至上而下實施了素質(zhì)教育改革，但卻出現(xiàn)了“素質(zhì)教育改革轟轟烈烈，應試教育扎扎實實”的局面，且有愈演愈烈之勢。應試教育 “扎扎實實”是多方因素協(xié)同影響的結(jié)果，但重要因素之一便是高等教育中的精英主義。精英高等教育的基本假設(shè)是社會上只有少數(shù)人適合進行高深學問的學習和探究，固應嚴格甄別和篩選。在學歷主義社會，進入普通高中的學生都是以“上大學”為直接目標的。這迫使學校不得不競相爭奪有限的高等教育資源，而這種行為為學校出現(xiàn)諸如猜題、押寶、反復進行模擬考試等機會主義心理的滋生提供了土壤。

（二）政策源流：政府的保守主義路線與學術(shù)界百家爭鳴的局面形成鮮明對比

對于是否要擴大高等教育規(guī)模，政府和學術(shù)界均有不同的看法和主張，而且他們關(guān)注的程度也大相徑庭。

1.政府

中國高等教育的發(fā)展在很大程度上取決于政府意志和行為。《中國教育年鑒》中記載了政府歷年來出臺的相關(guān)政策、意見和決定，以此來考察其指導高等教育發(fā)展的意識傾向。《中國教育年鑒》中記載的20世紀80-90年代的教育文獻資料顯示：1985年中共中央做出了《關(guān)于教育體制改革的決定》；1988年初，第三次全國高等教育工作會議提出了深化和加快高等教育改革、持續(xù)而穩(wěn)步地發(fā)展高等教育事業(yè)的工作任務；1989年政府提出了“堅持方向，穩(wěn)定規(guī)模，調(diào)整結(jié)構(gòu)，改善條件，深化改革，提高質(zhì)量”的工作方針；1992年國家頒布的《關(guān)于我國高等教育事業(yè)工作方針問題的幾點意見》提出“‘八五期間高等教育的規(guī)模應基本穩(wěn)定，特別是研究生教育和本科教育”[2]。通過分析這些文獻，發(fā)現(xiàn)這一時期中國政府對高等教育事業(yè)的治理基本上采取的是穩(wěn)步發(fā)展、穩(wěn)定規(guī)模的保守主義路線，而關(guān)注的焦點也集中在高等教育體制改革和院校調(diào)整方面。迅速擴大高等教育規(guī)模這一議題，還未真正進入政策領(lǐng)域。

2.學術(shù)界

與政府官員相比，學者們成為關(guān)注擴大高等教育規(guī)模，研究高等教育大眾化問題的主要群體。據(jù)中國學術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫資料顯示，國內(nèi)以擴大高等教育規(guī)模為主題的研究始于20世紀80、90年代，學術(shù)界對于中國走高等教育大眾化道路的研究，觀點紛呈，并在內(nèi)部產(chǎn)生分野。（1）有學者主張應當大幅度擴大規(guī)模。其依據(jù)是經(jīng)濟發(fā)展和增長方式的改變、知識經(jīng)濟的到來以及人們生活水平的提高相應要求高等教育做出變化。研究領(lǐng)域主要集中于以下幾個方面：一是探討區(qū)域高等教育大眾化問題。如北京、廣東、上海等高等教育發(fā)達地區(qū)如何借助優(yōu)勢，步入大眾化階段。[3]二是探討高等教育大眾化的必要性和可行性問題。有學者提出高校質(zhì)量分層應當更加多樣化，應扶持和引導私立高等教育發(fā)展；要大力發(fā)展開放式和網(wǎng)絡(luò)化的遠距離高等教育。[4]三是研究制約我國高校招生數(shù)量擴大的原因及對策，涉及人事體制、畢業(yè)分配體制、教育經(jīng)費、專業(yè)設(shè)置、辦學形式等方面內(nèi)容。[5]（2）有學者主張應當穩(wěn)定高等教育規(guī)模。其依據(jù)是窮國辦大教育，經(jīng)濟發(fā)展對高等教育發(fā)展的吸納能力有限。甚至有學者旗幟鮮明地指出高等教育大眾化不適合中國國情。在制定高等教育政策時，既要注意國家的財力，也要注意高等教育的適度規(guī)模和合理結(jié)構(gòu)，還應把普通高教與成人教育、普通高教與職業(yè)教育區(qū)分開來。普通高校的大眾化在我國現(xiàn)階段是行不通的。[6]（3）亦有學者力倡積極穩(wěn)步地發(fā)展高等教育，避免大的波動起伏。這一時期，學術(shù)界的紛爭表面上并沒有對國家決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響，但實際上已營造了一定的氛圍，引起了社會各界的關(guān)注，在一定程度上也表達了迫切要求擴大高等教育入學機會的國民情緒。

（三）政治源流：高等教育的經(jīng)濟功能逐漸受到關(guān)注

“政策制定離不開流行的思想觀念等環(huán)境。”[7]組織社會學認為，在社會建構(gòu)政策范式的過程中，意識形態(tài)起主導作用。意識形態(tài)通過影響政治話語來影響政策范式。主流意識形態(tài)是一定時期內(nèi)一個社會占主導地位的意識形態(tài)，具有強大的思想約束力和廣泛的社會認同。我國屬于中央集權(quán)制國家，中國共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨，其意識形態(tài)對公共政策會產(chǎn)生重大的影響。因此，從執(zhí)政黨的意識形態(tài)去分析政治源流非常有意義。20世紀以來黨和國家的各種教育改革方針、政策及具體措施，鮮明地體現(xiàn)出國家和政府在教育領(lǐng)域的主流意識傾向。這些方面共同作用于高等教育改革，形成政治源流。

1.科教興國戰(zhàn)略的確立

1985年5月，中共中央頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“高等學校擔負著培養(yǎng)高級專門人才和發(fā)展科學技術(shù)文化的重大任務。”1994年7月， 國務院頒發(fā)《關(guān)于中國教育改革和發(fā)展綱要的實施意見》，提出要進一步發(fā)揮高等學校在國家科學技術(shù)工作中的重要作用，實施“211”工程，面向21世紀， 重點建設(shè)100所左右的高等學校和一批重點學科。1995年5月中共中央國務院首次提出在全國實施科教興國的戰(zhàn)略，確立科技和教育是興國的手段和基礎(chǔ)的方針。科教興國戰(zhàn)略的主要內(nèi)容是：在科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力思想的指導下，堅持教育為本，把科技和教育擺在經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要位置，增強國家的科技實力及向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的能力，提高全民族的科技文化素質(zhì)，把經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移到依靠科技進步和提高勞動者素質(zhì)的軌道上來，加速實現(xiàn)國家的繁榮昌盛。“科教興國”戰(zhàn)略的提出表明國家和政府將會大力支持教育包括高等教育事業(yè)的發(fā)展。1998年8月，全國人大制定并頒布了《中華人民共和國高等教育法》。該法規(guī)定：“高等教育的任務是培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才，發(fā)展科學技術(shù)文化，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。”《中華人民共和國高等教育法》的出臺意味著國家對高等教育發(fā)展的關(guān)注和重視。

2.教育的經(jīng)濟功能備受倚重

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，高等教育與國家安全和社會生活的關(guān)系日益密切，政府也逐步將高等教育納入國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。高等教育具有多種社會功能。對于中國而言，古代高等教育承擔著為當朝政權(quán)輸送德才兼?zhèn)涞恼尉⒌闹饕姑ｘf片戰(zhàn)爭后，洋務派興辦新式學堂，引進“西學”、“西藝”，科學技術(shù)知識進入高等學校課程，突破了封建社會“以講授綱常名教為主旨的儒學教育” [8]。到了現(xiàn)代社會，高等教育雖仍承擔為政府輸送政治精英的責任，但這并不是唯一的責任，高等教育通過傳遞高深的專門化知識，尤其是現(xiàn)代科學技術(shù)知識，提高了人力資本，推動了經(jīng)濟進步。經(jīng)濟效用作為高等教育的重要派生功能之一，在改革開放后得到黨和國家的加倍重視。具體地說，高等教育的經(jīng)濟功能主要經(jīng)由兩種渠道實現(xiàn)：一種是立足于投資的渠道，即把高等教育作為提升人力資本的重要途徑，通過提高勞動力的知識水平和技能，從根本上推動科技的發(fā)展，從而提高社會生產(chǎn)力，促進經(jīng)濟發(fā)展；一種是立足于消費的渠道，即通過發(fā)展高等教育事業(yè)，刺激消費，從而達到擴大內(nèi)需、繁榮經(jīng)濟的目的。

3.高等教育成本分擔理念指導下的收費制改革

20世紀80年代，美國教育經(jīng)濟學家布魯斯·約翰斯通提出高等教育成本分擔理論。他認為，高等教育成本無論在何種制度的國家和地區(qū)，都應當由政府、社會、學生、家庭及高等院校等各方共同分擔。就實際情況來看，除瑞典、芬蘭等高福利國家實施高等教育免費政策外，世界絕大多數(shù)國家和地區(qū)的高等教育成本都由國家和個人共同分擔。就中國而言，從新中國成立到1988年的數(shù)十年中，中國高等教育一直都是“免費的午餐”；1989年，國家開始高等教育部分收費政策，逐漸形成了公費生與自費生并存的“雙軌制”；1996年中國高等教育試行并軌招生；1997年國家實行全面并軌。這在客觀上為高校擴招后經(jīng)費來源的多樣化奠定了基礎(chǔ)。

（四）三種源流耦合，政策之窗開啟

約翰·金通認為，一個項目被提上議程是在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果。這種共同作用也就是問題源流、政策源流和政治源流三者的交匯，即特定問題、政策方案與政治形勢的有機結(jié)合。而三種源流交匯的原因首先在于政策之窗的開啟，它為問題被提上議事日程或政策變遷提供了機會。

1.觸發(fā)機制原理

政策之窗的開啟，首先緣于一個重要的觸發(fā)機制。一個重大事件、政治領(lǐng)袖對某個問題的關(guān)注、或者新聞媒體的連續(xù)報道都有可能成為觸發(fā)機制，使某個日常問題上升為政策問題。觸發(fā)機制是公共政策的催化劑，面對社會運行過程中存在的形形色色的問題，有限資源決定了政府只能解決最迫切需要解決的問題，而觸發(fā)機制正好可以幫我們從紛繁復雜的社會問題中加以辨識。[9]

2.中國高校擴招政策的形成由以下事件觸發(fā)而成

首先，受到1997年亞洲金融危機的影響，中國經(jīng)濟增幅全面下滑，需求不足成為經(jīng)濟發(fā)展的重要阻力。此外，1992年國企改制，引致大規(guī)模失業(yè)群體，截止高校擴招政策出臺的前夕，全國失業(yè)人員已達到2100多萬人。經(jīng)濟低迷、內(nèi)需不足、就業(yè)矛盾突顯等一系列連鎖問題，影響到社會安定和發(fā)展。這迫使政府不得不及時尋求解決途徑。自1988年以來，經(jīng)過試行收費、計劃外收費和全面收費的漸進式改革，高等教育成本分擔的理念逐漸被廣大家庭所接受，加之中國素有高度重視教育的文化傳統(tǒng)，致使承載著無數(shù)夢想的大學教育成為千萬家庭的重要投資項目。高等教育的社會作用遠遠超越教育和政治的范疇，日益向經(jīng)濟領(lǐng)域滲透。這一發(fā)展趨勢吸引了經(jīng)濟學者的目光。

其次，學者建議成為擴招政策的催化劑。1998年11月，前亞洲開發(fā)銀行中國代表處首席經(jīng)濟學家湯敏以個人名義向中央提交了《關(guān)于啟動中國經(jīng)濟有效途徑——擴大招生量一倍》，諫言擴大高校招生規(guī)模。在這份建議書中，湯敏博士指出高校需要擴招的幾點理由：第一，中國大學生數(shù)量遠低于同等發(fā)展水平的國家；第二，未接受大學教育的適齡青年提早進入勞動力市場，與國企失業(yè)人員展開競爭，將進一步惡化就業(yè)矛盾；第三，社會潛藏著巨大的教育需求，擴大教育規(guī)模，鼓勵民眾進行教育投資，可以拉動內(nèi)需，刺激經(jīng)濟增長；第四，高校師生比僅為1∶7，因而高校有能力吸納更多學生；最后，高等教育的普及事關(guān)中華民族的振興。

3.政府制定擴招計劃，政策之窗開啟

湯敏博士的建議被采納之后，中央很快制定了以“拉動內(nèi)需、刺激消費、促進經(jīng)濟增長、緩解就業(yè)壓力”為目標的高校擴招計劃。據(jù)時任教育部發(fā)展規(guī)劃司司長紀寶成回憶說，當時教育部和相關(guān)部門已經(jīng)按照每年的常規(guī)，確定了一個招生計劃，最初的招生人數(shù)為131 萬，幾天后又改成159.68萬，招生人數(shù)比1998年增加了51.32 萬，增幅也迅速由20% 提高到47.4%，這是目前為止擴招幅度最大的一次。在1999年6 月18日召開的全國教育工作會議上，前總理朱镕基公布了此項決定。[10]政府制定高校擴招計劃，政策之窗全面開啟。

三、結(jié)語

從高校擴招政策形成過程看，該政策的出臺既順應了公眾教育民主化的訴求，更是出于發(fā)揮教育經(jīng)濟功能的考慮。高校擴招從學術(shù)問題上升到政策問題，并未經(jīng)過長期醞釀及科學論證，國內(nèi)經(jīng)濟低迷和學者諫言是政策之窗開啟的催化劑。從高等教育自身發(fā)展規(guī)律看，該政策并非完全理性的選擇。而事實也證明，擴招政策雖然一定程度上達到了預期目的，同時也引發(fā)了高等教育質(zhì)量下滑、加重了就業(yè)負擔等一系列社會問題。

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[10]郭少峰.十幾天制訂新計劃擴招50萬大學生[EB/OL].http：//www.thebeijingnews.com，2009-01-05.

（責任編輯于小艷）