新加坡高等教育問責制研究

王喜娟

摘要：大學自治改革是提高大學效率與效能的一項重要措施。為了保證大學自治改革的順利推行且達到預期的效果，大學在自治的同時，必須加強對于大學的監督。新加坡大學在實施自治改革的過程中，非常重視大學質量保證機制的建構，確立了大學問責制度，重視以“績效合同”為核心的事前問責與以“大學質量保證框架”為主導的事后問責有機結合。這是推動新加坡國立大學等自治大學近年來迅速發展的重要保證。

關鍵詞：新加坡；大學；問責制度；績效合同；大學質量保證框架

縱觀世界大學的總體發展，公立大學自治可稱得上是提高大學效率與效能的一項有效措施，這也受到越來越多國家和政府的青睞。然而，伴隨公立大學走向自治，如何保證大學質量則成為另一個值得關注的重要問題，大學質量好壞也是確保公立大學自治化的關鍵。因此，必須在擴大大學辦學自主權的同時，加強對于大學的監督，實現自治與控制的有機平衡。這是保證大學可持續發展，提升大學的整體水平與質量的核心。自2004年以來，新加坡開始推行公立大學自治改革，賦予新加坡國立大學、南洋科技大學和新加坡管理大學辦學自主權，力圖通過擴大大學的辦學自主權，提升大學的辦學水平與質量。而與此同時，為了保證與提高大學的教育質量，新加坡政府采用了教育問責制度，強化大學的責任意識。眾所周知，大學問責制度主要是為了保證大學的質量，它包含的基本要素有：誰負責，負什么責任，向誰負責，通過何種手段和方法以及結果如何。[1]

總的說來，新加坡大學問責主要包括事前問責與事后問責兩部分。事前問責主要指績效合同，而事后問責則指大學質量保證框架，以此來保證新加坡自治大學的教育質量。

一、自治改革前新加坡大學的質量保證措施

在實行大學自治改革之前，新加坡大學自身設有內部質量保證結構與體系。新加坡國立大學和南洋科技大學都設置了大學教育政策委員會和大學學術審計委員會，分別從不同方面來監管大學的學術活動，包括學術評價及各學科間的有效協調。新加坡管理大學則設有學術事務委員會，監督大學的學位工作、課程的實施、學術活動的質量以及教學狀況等。此外，新加坡的大學還邀請巡視委員會（visiting committee）和國際顧問小組（international advisory panel）定期地考察大學的課程、教學方法和評價過程等。這些委員會和小組多由行業領袖、高級政府官員和杰出的學術人員等組成，主要任務是監察大學的發展并為大學提供戰略性建議。

到了2000年，政府對于大學治理與經費狀況進行了考察。根據此次考察的結果，2003年開始，教育部推行了大學質量保證框架（a quality assurance framework for universities）。這一框架的主旨是促進大學機構自我改進和提高質量。根據這一框架，大學需要根據32項機構目標進行自評，還需要在五個主要領域內自我選擇績效指標，即治理、管理、教學、研究和服務。教育部將委任審查小組定期對大學進行現場的外部驗收，而后審查小組要向教育部提交評價報告以確保大學正在致力于改善已被確認需要改進的領域。

而由于新加坡管理大學屬于公助私立大學（publicly-funded private university），它除了要接受公立大學的規章制度外，還需要遵從私立大學管理框架。這個協議是教育部與新加坡管理大學共同簽署的，它明確規定了新加坡管理大學必須遵守的政策指南。新加坡管理大學只有遵守了上述的規范要求，才可能獲得公共經費。根據私立大學管理框架，教育部要求新加坡管理大學還必須履行三大績效責任，即，審計和外部評審、向教育部提供所需的信息以及向教育部遞交常規報告。

可以說，這一時期新加坡大學的內部和外部質量保證機制已經較為完備。此時政府在大學發展過程中占據著主導地位，因為大學還是準行政單位，要接受政府的宏觀管理和監控。需要指出的是，2003年新加坡實行大學質量保證框架的效果是良好的，因此，在此后大學自治改革后，這一框架作為重要的外部績效框架仍被新加坡政府所使用。

二、自治改革后新加坡大學問責制度的構成

基于新加坡大學的實際狀況，結合國外大學的發展經驗，新加坡政府初步擬定了新加坡大學的質量保證機制，“問責”成為核心議題。因為新加坡公立大學的自治改革能否成功、能否切實實現預期的目標，大學的績效責任是關鍵。根據國內外相關的經驗，新加坡政府建立了面向三所自治大學的問責制度，這確保了在給予大學在治理與經費上前所未有的自主權同時，也明確了大學應當承擔的責任與義務，可以更有利于政府與公眾及時、有效、公開地對大學進行監督。

總的說來，新加坡大學問責制度主要由三個部分構成：（1）大學與教育部共同簽訂政策協議（policy agreement）；（2）大學與教育部聯合簽署績效合同（performance agreement）；（3）教育部的大學質量保證框架。

政策協議明確規定了大學必須遵守教育部制定的各項關鍵性的政策參數，只有這樣才能獲得政府的經費；而在績效合同中，大學必須詳細闡述它的戰略發展目標和預期達到的結果，這是每所大學在制定具體的教學、科研、服務和機構發展目標之前需要明確的；而作為對績效合同的補充，大學質量保證框架是一種事后問責制度，它規定了大學要提交年度報告，每5年還要接受教育部委派的外部審查小組（external review panel）的現場驗收，以此來確定大學是否切實達成了預期的目標與承諾。在這一制度中，前兩項屬于事前問責的內容，后一項則屬于事后問責。

（一）政策協議

作為大學主要的經費來源，教育部仍是大學的監督主體，雖然教育部已經允許大學自治。這主要是由于教育部所占據的戰略性地位，它需要規劃大學整體的發展方向，確保大學與國家優先發展戰略步調一致。

根據政策協議，新加坡大學必須遵從三大戰略目標：（1）通過高質量的教育培養滿足國家經濟發展需要的畢業生，盡力吸引外國優秀人才到新加坡以此來充實本國的人力資本儲備；（2）推動研究和生產新的知識與觀念，從而提高新加坡的研究能力并創造財富；（3）發展專業且充滿活力的師資，在教學和科研領域力爭形成國際知名度并達到世界一流水平。

在將自主權賦予3所大學之前，每所大學都要與教育部簽署政策協議。本質上說，政策協議使得教育部可以從整體上幫助大學明確其戰略發展方向并提供指導，明確大學自治的界限。教育部還與大學之間確定一系列發展指南以及懲罰措施等。

政策協議包括兩個完全不同的部分。第一部分，教育部將詳細闡述大學發展的戰略性規劃以及整體計劃（例如，大學的戰略性目標與結構等），各大學以此作為參考來制定每所大學自己的戰略發展目標。第二部分則由教育部制定關鍵性的政策參數，大學要依此運營，否則將難以獲得政府經費，這個部分主要包括：（1）問責體系和過程，包括績效合同，質量保證框架和經費控制，例如財政審計等；（2）培訓畢業生的人力，包括產出目標制定和實現；（3）大學招生體系（包括大學總體的入學政策）；（4）經費政策；（5）制定學費標準以及學生資助框架，這包括學費制定過程和方法，從而確保學生可以負擔和接受。[2]

從根本上來說，政策協議的基本精神是確保賦予大學辦學自主權，避免過多地干擾和阻礙大學的運營與管理。為此，隨著外部環境的變化以及大學狀況的改變，政策協議也會根據需要適時地調整。為了應對這一狀況，教育部還必須為大學設置通道，保證大學可以諫言以更改政策協議。

（二）績效合同

隨著大學間競爭的加劇，自治大學要想脫穎而出就必須確立與眾不同的目標和發展重心，而教育部采用相同的方法來管理所有大學也已經不合時宜了。要促進大學更好地發展，大學必須自己制定目標、發展重點和預期結果，以更高效的方式實現自身的戰略目標，發展自身的特色，自我負責，這要遠遠好于教育部做出的統籌規劃。因此，教育部與每所自治大學分別簽訂了每5年考核一次的績效合同。績效合同由大學負責制定及陳述，尤其是戰略目標和預期結果方面，而后由教育部予以認可。

雖然績效合同本身并不是具有法律效力的文件，但它集中反映了大學的發展目標。除了戰略目標和預期結果之外，績效合同要列出大學的具體目標和關鍵性的績效參數（key performance indicators），這些關鍵的績效參數要綜合且均衡地反映大學的重點發展領域，它還要明確在這5年周期內大學每年要達成的目標和參數。此外，大學還需要提交主要的發展策略和詳細的行動計劃，以明確如何實現所列出的戰略目標和預期結果。

總的說來，績效合同可以包括以下四大類：（1）學術性的教學和課程，如大學所提供課程的質量和多樣性、從教人員的質量、學生畢業和輟學情況等；（2）研究結果和培訓，例如，科學研究的質量和影響力、創造與科學突破、研究生的指導和培訓；（3）對于社會的貢獻與服務，例如，共享專業特長與資源、傳播新知識、培訓和咨詢；（4）組織事務，例如，授予師資自治權，后續計劃（succession plans），建立學生助學辦公室，校友發展辦公室。[3]這四個領域是保證大學質量的核心領域。這也是為了保證績效合同所確立的戰略目標和關鍵的績效參數與教育部所提出的目標相吻合。

同時，教育部與每所大學要共同協商并確定大學各學科每年明確的招收人數，教育部據此撥給大學相應的經費。學生的培養目標主要依照國家人力資源理事會規劃和認可的經濟發展所需人力資源條件為基礎。該協商過程始于7月，在整個過程中大學要向教育部提交下一年的財政計劃。教育部將在來年2月商討每所大學的人才培養目標并最終在4月份通報人才培養目標以及撥款狀況。至于研究生教育方面，雖然教育部對于大學研究生課程、發展和研究的經費資助是單獨確定的，但最終給每所大學撥款的總額也還是要在績效合同中列出來。相應地，每所大學也需要列出獲得認可的人才培養目標和結構，只有這樣才能獲得教育部的經費。此外，績效合同也將呈現與目標相關的績效管理過程，例如，如果大學不能培養預期數量的學生，有一個公式將會計算出大學需要返還給教育部的經費額。

可以說，績效合同充充分體現了賦予大學更大的辦學自主權這一價值追求，以此確保大學可以自行確立自己的戰略發展方向和目標。而作為一個關鍵性的事前問責（ex-ante accountability）工具，績效合同可以確保大學的戰略目標與教育部確定的大學總體發展戰略是相互一致的。

（三）大學質量保證框架

大學質量保證框架著重于提高大學過程與結果的質量，鼓勵最好的制度實踐。作為自我發展的工具，大學質量保證框架是保證大學辦學自主權的有力工具。

隨著大學自治改革的推行，新加坡政府更新與強化了原來的大學質量保證框架。根據強化的問責框架，大學質量保證框架擁有了一個重要的職能，即進行事后問責來補充績效合同。根據大學質量保證框架，大學也必須進行自我評價并向教育部提交報告，同時，教育部委任了一個外部審查小組定期對大學進行外部檢驗，來審查大學的自我評價狀況。而且，大學還需要提交年度更新材料，以便教育部監測大學是否確實致力于實現績效合同中認可的戰略目標和預期結果。此外，由教育部委任的外部審查小組的在場外部檢驗要與績效合同終止的時間相一致。這樣，外部審查小組不僅僅只是考察大學的內部體系和過程，還可以考察大學達成績效協議規定的目標和結果的狀況。

被擬議的問責框架，是在不損害大學自主地追求教學和研究卓越的前提下，確保了大學對教育部和公眾的績效責任。這個框架有意被設計地充滿彈性，以促進教育部和大學之間持續的對話，以便大學在運作過程中可以更好地應對新的挑戰。

三、新加坡國立大學實施問責制度的具體實踐

新加坡國立大學是新加坡典型的自治大學之一，在新加坡國內乃至國際上都具有很大影響力。實行自治改革后，新加坡國立大學（以下簡稱國大）相應地也制定了一系列質量保證的制度與措施。總體上，新加坡國立大學確定的質量保證基本指導原則為：（1）廣泛地征求教師、學生、專家、校友、工商業者等的意見；（2）不但要外部強化，更要重視內化質量保證機制；（3）定期進行檢驗；（4）教育經費要以提高質量為核心。[4]為此，根據新加坡國立大學公司法的規定，大學實施問責的具體內容為：大學的運作必須依照國大與教育部簽署的績效合同框架來進行；大學應依照教育部制定的質量保證框架來對自己的運用與成效做出評價；外部審查小組定期對大學進行評估。[5]

（一）內部質量保證框架

根據教育部與國大制定的績效合同，國大在教學與管理中采取了相應的措施以加強與改善內部的質量。

1.強化晉升與任用過程，以確保大學員工的學術與教學能力。學校根據相關人員的自我陳述/教學檔案、學術反饋（定性和定量）和同輩評價，對其做出評價，而后逐級上報到學校領導層予以定奪。其具體過程為：學院評價委員會-主任（head）-師資晉升與任用委員會-院長（dean）-大學晉升與任用委員會-教務長-校長[6]。

2.定期審計、項目與院系審查：國大要定期進行內部審查，尤其是由多部門共同開展的跨學科研究項目，有時還會借助海外專家的幫助。同時，還會接受相關利益者，例如教師、專家、學生、校友、工商業人士及其他抱有良好意愿者等的監督與反饋。

3.確定大學的內部基準（尤其是研究方面）：（1）制定一系列重要的研究卓越的指標，例如，研究成果要發表于具有較大影響力的期刊上；重視論文的轉載和轉引情況；提倡在高水平會議上發言；注重獲得國家和國內研究獎項等等；（2）要積極考察世界一流大學和學院一段時期內的發展軌跡，以便借鑒和參考；（3）根據上述考察結果，明確國大的薄弱環節與不足之處，合理管理與分配研究經費與資源。

4.設立質量管理辦公室。為了便于對國大教育質量進行管理和監控，國大還專門設立了質量管理辦公室，通過專門的機構與人士安排來確保國大內部教學與研究的質量與水平。

5.實施財務審計，注重國大經費使用的內部問責，確保大學的教育經費使用得恰到好處，避免貪污與浪費等問題。

（二）外部審查框架

1.教育部制定的大學質量保證框架

新加坡教育部確立的質量保證框架，是大學自我改進、提高質量和績效責任的重要工具和框架，只有遵從這一框架，大學才會獲得更大的辦學自主權。大學質量保證框架，為大學確定了32個組織目標，這也是重要的績效指標，大學可以依此進行自我評價。同時，教育部還會任命和委派一個外部審查小組對大學進行外部檢驗，審查小組根據外部檢驗結果給教育部和大學相應的反饋。

（1）大學的組織目標，例如：招募高水平教職員工；招收高質量學生；將新加坡國立大學發展成為全球性的知識機構；提供高品質、廣博而靈活的教育；加強研究的基礎與能力；培養創業精神，鼓勵創業活動；創建以相關利益者為核心的氛圍和校友關系；改良與完善大學的基礎設施等。

（2）在場驗收。外部審查小組每5年對國大進行在場的考察與驗收。在此期間，外部審查小組與教育部的高級管理人員會與國大管理層，國大董事會，教學、研究與行政員工代表，本科研究生代表，基金會，工商業與雇主代表，學校的學術部門、研究機構等進行會談與磋商。根據考察的結果，外部審查委員會會向教育部提交有關國大行動計劃的建議與質量改善提案。

2.國際專家咨詢小組與巡視委員會

巡視委員會包括國際教師咨詢委員會和部門參觀委員會。委員會的任期為5年，主要負責考察面向師資或部門的教育項目、研究成果和策略。在5年的時間里訪問委員會要進行2次訪問，每次訪問的時間為3到5天且要提交相關報告，同時委員會也要向教務長和校長提交機密報告。

3.專業學會與組織的認證

國大在一些學科尤其是專業學科，例如工程學、會計學等，推行了認證方案。這主要由國際和國內的專業機構來完成。認證的目的是為了提高課程的質量與水平，同時通過汲取有效的建議和指導，以確保國大的課程與教學切實處于國際最好的水平。

四、小結

雖說新加坡大學自治的時間并不長，但其成效已經開始有所顯現，以新加坡國立大學為代表的3所自治大學無論是教育質量還是國際影響力等都在不斷提升。這與新加坡自治大學有效的問責制度有著密切的關系?？傮w上，新加坡的大學問責制度包括事前問責和事后問責兩個方面。立足傳統，放眼國際，新加坡自治大學質量保障機制方面汲取了新加坡大學在多年發展過程中所積淀下來的有益經驗與措施。使它有了得以生根與發芽的土壤，例如，事后問責——大學外部審查框架基本上就是沿用原來的措施。另一方面，隨著教育國際化與全球化趨勢的加強，為了更好地適應國際發展潮流，推動新加坡大學的國際化、提升其國際影響力，新加坡大學在自治改革中引入績效合同制度，實現自治與責任的有機結合。正是本土與國際并重，為新加坡自治大學的發展鋪平了道路。

參考文獻：

[1] 王淑娟.中美大學問責異同分析[J].清華大學教育研究，2010（10）：78-82.

[2] [3] Higher Education Division，Ministry of Education，Singapore.Autonomous Universities：Towards Peaks of Excellence[EB/OL].

http：//www.moe.gov.sg/media/press/2005/pr20050106.htm，2010-03-10.

[4] [6] Tan Eng Chye.Quality Checks in Higher Education Delivery[EB/OL].

http：//www.ficci-hen.com/mrtan.pdf，2011-02-10.

[5] National University Of Singapore （Corporatisation） Act （Chapter 204A）[EB/OL].http：//world.moleg.go.kr/download.do？file_id=5241，2011-03-20.

（責任編輯陳志萍）