盡快明確國家所有權政策

李兆熙

既然國資委應該清楚地定位為“企業國有資本的出資人”，就應使其擁有完整的出資人權利，目前組織部門掌握的對一些重要國有企業負責人的任免權可以考慮逐步移交給國資委。組織部門可在國資委設立派出機構行使有關管理權力，但不直接介入企業層面

當前，國有企業改革仍然有許多重大問題需要解決：明確國家所有權政策，更好地發揮國有企業的主導作用，推進國有資本戰略性調整；健全國有資本經營管理體制，按照政資分開原則厘清政策制定、執行和監督職能，初步建立國有資本分類管理的體系；在改進公司治理、提升企業國際競爭力和管理水平上取得重大進展；加快壟斷行業改革，深化壟斷行業國有企業改革。

國家所有權職能應該包括決策、執行和監督三個方面：制定國家所有權政策的職能、執行國家所有權政策的職能，以及對執行國家所有權政策的效果進行監督的職能。這三個方面的職能分別由不同部門行使，且需要相互協調和制約，避免利益沖突。

制定國家所有權政策

從國際經驗看，各國都有明確的所有權政策，如瑞典、挪威、新西蘭、澳大利亞、法國、加拿大等。瑞典工業部國有企業局在每年一度的《國有企業年度報告》中均闡明其國家所有權政策，挪威貿工部也在《年度所有權報告》中闡明了針對國有企業的所有權政策，新西蘭政府在2002年給國有企業的《所有者期望手冊》中闡明了皇冠公司的所有權政策框架。

中國國務院有必要制定并公布國家所有權政策，這既是指導國資委如何執行和行使所有權的一項基本政策，也可以將此作為信息披露和促進透明度的一種手段。

在制定的所有權政策中，應該包括的內容有：明確國家所有權的全部目標，包括國有經濟“有進有退”進行戰略性的布局調整，國家必須控制的重要行業和關鍵領域，以及服務于公共政策并提供公共產品和服務的非商業目標。列出這些目標的優先順序，提出目標的具體指標，例如投資回報率和股利分配政策。在設置的目標里可包括股東價值、公共服務甚至就業保障之間的權衡，并明確平衡這些不同類別目標的方法。此外，還應包括所有權機構與企業的關系，以及如何實施所有權政策等內容。

重新定位國資委

國資委履行出資人職責就是執行和實施既定的國家所有權政策，代表國務院具體行使國家股東的職責。國資委作為純粹的、專業的國家出資人機構運作經營性國有資本是妥當的，其職責是按照國家所有權政策的目標運營國有資本，確保國有資本的回報；并且確保在公共領域和壟斷領域的國有企業執行相應的公共政策和規制政策。明確國資委的職能定位，應解決以下幾大核心問題：

國資委應有人事任免權。國資委的出資人職能尚不完整，例如組織部門保持對大型重要國有企業領導人（董事長、總經理）的任免權，難以讓國資委承擔人事任命的責任和建立問責機制，且與《公司法》要求的股東大會任命董事長和董事、企業董事會任命高管不銜接。既然國資委應該清楚地定位為“企業國有資本的出資人”，就應使其擁有完整的出資人權利，目前組織部門掌握的對一些重要國有企業負責人的任免權可以考慮逐步移交給國資委。組織部門可在國資委設立派出機構行使有關管理權力，但不直接介入企業層面。

擺脫行政管理方式。國資委的內部機構延續了行政職能設置，而缺乏按照國家股權所涉及領域作為股東機構的專業化股權管理設置。其管理方式主要是通過審批、會議傳達，尚沒有向所持股的企業派出國家股東代表在國資委和企業之間建立起及時溝通的橋梁，個性化地對某個企業行使股東權利和承擔股東責任，這在大型國有企業公司治理的委托代理鏈上是一個重要的缺失。國資委作為國家股東機構應從行政化管理方式轉變為專業化股權管理方式。與政府的其他職能部門相比，國資委應該擁有更大范圍的自主權：任期內有相應的預算；擁有在外部、特別是在企業界聘任國家股東代表的權利；制定一項國家股東代表的內部規章，對其任命、使命、職能、任期、民事和刑事責任作出規定。

合并金融性資產管理權限。國資委目前仍然尚未集中行使出資人職能和集中運營國家控制領域的經營性國有資本，且未由國資委履行出資人職能的國有工商企業仍然很多。國資委運營國有資本的覆蓋范圍和經營屬性日益復雜，給國資委的出資人職責帶來很大挑戰。《企業國有資產監督管理暫行條例》規定，國資委履行出資人職能的資產范圍是非金融類的企業經營性國有資產，但是目前有不少大型工商業企業進入了金融領域，而一些大型金融機構又持有工商業企業的股權。還有許多原來屬于非經營性的國有資產，如政府投資的基礎設施和公用事業，以及一些社會事業和文化單位，正在快速地實行商業化運營和企業化改造。有些地方的國資委將集體企業也列入管理范圍。應盡快研究如何對未納入國資委管理范圍的國有企業的管理。

理順中央和地方國資委關系。由于中央和地方政府的事權界定不清，加之沒有相應的公共政策部門具體制定國有經濟布局和結構調整、規范國有企業改革與企業國有產權轉讓等相應的公共政策，而把中央國資委當成了這方面政策制定部門，從而中央國資委可以對地方國資委的各項工作進行檢查，地方上市公司國有股轉讓的最后審核權也掌握在中央國資委的手中，國有企業被上收和下放的現象仍然存在。應嚴格界定上級國資委對下級國資委的職權：對于企業經營性國有資產，上下級國資委所管的國有資產不應該出現歸屬權和收益權的變更，對處置權的限定也要有明確規則。

區分兩種監督職能

對履行出資人職責的機構及其行使股東權益的大型國有企業的監督屬于公共監督，而國資委作為國家股東機構對其持有股份的國有企業的監督是股東權益的組成部分，即股東監督。因此，不能把公共監督的職責與股東監督的職責混為一談，把出資人的職能與監督出資人的職能放在同一個機構并不合適。

由于國有資本屬于全國人民所有，就必須堅持國有資本的公共性，這是與私人資本不同的地方。國有資本運營的公共性要體現對國資委和大型國有企業進行從政府到公眾角度的審視和評價。公共監督的對象是使用公共資金的機構，包括公共服務、壟斷領域和競爭領域的國有企業，包括國資委本身這樣的國家股東機構，也包括國家控股的企業及這些企業占大股的子公司，以及直接或間接接受國家資金支持的各類機構。

公共監督的職責，一是識別國有企業和公共機構的主要經濟、財政風險，并采取一切防范措施；二是對這些企業和機構的效率從經濟、財政及它們擔負執行的公共政策角度作出評價。將有關機構的經濟、財政狀況通報給作為股東或出資人的國家，以利對這些機構的效益作出評價并防范可能出現的風險。

當中國建立了國家股東機構即國資委，并由其向大型國有企業委派出國家股東代表并參加企業董事會之后，原來的政府監督方式就需要作出調整。在國家股東機構與企業董事會之間建立起對話機制之后，應按照《企業國有資產法》的規定，通過國家股東代表在企業執行國資委的所有權政策和貫徹公共政策，并及時與國資委溝通、深入反映報告企業情況，過去在國資委領導下的外部監事會可以并入相應的公共監督機構。

（作者供職于國務院發展研究中心）