當前地方慈善會發展面臨的問題和解決思路（上）

林方

9月18日，“全國慈善會負責人座談會”在北京召開。會議由中華慈善總會主辦，全國各省、市、區慈善會，各省會城市、計劃單列市慈善會負責人70余人出席。座談會共收到各地慈善會負責人提供的會議材料49篇，主要圍繞當前中華慈善總會和各地慈善會所面臨的形勢以及今后的發展思路等議題。為全面了解當前各地慈善會的發展情況，筆者將會議材料進行了粗略的梳理和總結，并將其主要觀點概述如下。

一、我國慈善會發展現狀

中華慈善總會會長李本公從全國的角度，概括了當前我國慈善會的五大特點。一是慈善會合作網絡覆蓋全國。截至2013年6月，全國慈善會數量已增長至1966個。二是慈善救助效果顯著。2012年中華慈善總會和團體會員中的136家慈善會，年度實施慈善項目1375個，救助困難群眾1235.7萬人。三是籌募款物數額巨大。2012年中華慈善總會和136家慈善會全年籌集慈善款物占到了全國慈善捐贈總額的1/3左右，共計268.6億元。四是自身建設日趨完善。全國各地許多慈善會從當地的實際出發，在組織、管理方面創新了許多管理模式，并紛紛出臺規章制度為慈善會規范化運作提供根本保障。五是發展態勢平穩健康。無論是籌募總額還是救助人數總數都實現了年度增長。

二、我國慈善事業面臨的發展形勢

長沙慈善會認為未來我國慈善事業將面臨新的發展機遇：黨和政府高度重視，為慈善事業的發展提供了有利的政治條件；經濟社會的快速發展，為慈善事業的發展提供了堅實的物質基礎；思想觀念的深刻變化，為慈善事業的發展提供了有利的文化條件；各地各類慈善組織十多年來的有益探索，為慈善事業的發展積累了寶貴的經驗。浙江省慈善總會副會長李剛特別指出，最近一些有利于促進慈善事業發展的政策陸續出臺。如黨的十八大明確提出“支持發展慈善事業”；國務院批轉發改委等三部委《關于深化收入分配制度改革的若干意見》中將大力發展慈善事業作為加快健全再分配調節機制的重要舉措。這兩年講社會管理創新、社會服務創新，現在又面臨著政府轉變職能、增強社會活力，同時處理好政府、社會、市場三者之間的關系，綜合起來分析，充分體現了政府已為慈善公益事業發展釋放了更為廣闊的公共空間。

三、當前地方慈善會面臨的問題

自1993年我國第一家地方性慈善會——吉林省慈善總會成立以來，我國的地方慈善會走過了20年艱苦卓絕的發展歷程。在這個過程中，慈善會得到了黨和各級政府的關心和重視以及全社會的參與和支持，得到了前所未有的發展，為維護社會穩定、促進社會和諧作出了貢獻。但是，由于主觀和客觀、內部和外部等多方面原因，仍然存在一些制約各地慈善會發展的困難。

（一）法律法規缺位

1.缺少專門的慈善法律

福州市慈善總會會長方慶云認為，黨的十八大提出“支持發展慈善事業”，這為大力發展慈善事業指明了方向，但如何落實，各級各部門乃至社會如何支持慈善事業的發展，需要制定具體實施意見和辦法。山西省慈善總會會長郭有勤則直言，目前慈善組織執行的有關法律法規，感受到的更多的是約束，而不是依靠。也正是因為缺少法律依據和更高層面的指導意見，山西省關于促進全省慈善事業發展的意見一直未能出臺，造成了各市、縣對慈善工作的重視程度有高有低，慈善事業發展極不平衡。

2.現有政策法規不合理

隨著社會經濟的變遷和慈善事業自身的發展，《公益事業捐贈法》、《基金會管理條例》等相關政策法規中的某些條款已不再適應實際需要。如福州市慈善總會會長方慶云指出，《基金會管理條例》中規定，公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年總收入的70%，這一點是不合理的。主要因為：一是當年的總收入與上年的總收入基數不同，不可比；二是有的定向捐贈款使用，要按工程進度撥付，無法在當年全部付出。山西省慈善總會會長郭有勤同樣指出這一問題所在：依照現有的稅收減免規定，基層慈善會還是被限制在12%這道門檻前，這對企業的吸引力不大，而且山西省基層的市、縣慈善會遲遲沒能被納入稅收減免的范圍，多次申請都批不下來，工作受到了很大的束縛，同志們的熱情也受到了挫傷。

3.部分促進政策落實不到位

當前，一些促進慈善事業發展的政策不斷推出，但在政策落實過程中存在較多不到位的現象。福州市慈善總會會長方慶云指出，國家明確提出有些社會公益項目由政府購買服務，由民間組織落實，但并未對具體實施的細節做出規范。石家莊慈善總會指出，該市于去年出臺了《關于進一步促進我市慈善事業發展的意見》，但部門單位和企業在落實《意見》中人、財、物的要求上還欠缺主動性、積極性和支持性，這使得慈善組織、慈善募捐和慈善救助的能力遠不能得到充分釋放和激發。

（二）全社會慈善意識有待增強

1.輿論環境尚需優化

慈善理念的轉變與深化離不開正確積極的宣傳以及輿論環境，而我國在這方面的發展任重而道遠。山東省慈善總會副會長李玉亮提出，在一個現代慈善理論薄弱、現代慈善意識缺乏的國度里，沒把精力集中在營造慈善文化氛圍、提高全民慈善意識上，而是把視點集中在質疑個別的組織、個別事件和行為炒作上，使其妖魔化，造成了巨大的負面社會影響，殺傷力巨大，拉了倒車。同時我們對慈善的文化研究、輿論宣傳還不夠：主流政策研究機構介入少，一些專家觀點脫離中國實際，用西方模式批評行政化，炒作民間化，沒有在創新慈善理論研究、中國特色慈善事業文化及事業發展體制機制研究上下工夫，沒人在人道主義，現代財富觀、社會責任等這些現代慈善基本理念與社會主義核心價值觀上去連接，下工夫、做文章。

2.社會慈善理念尚需普及

慈善事業作為一項社會事業，需要廣泛而深厚的群眾基礎，需要讓慈善的理念深入人心。然而新疆生產建設兵團慈善總會指出，不少群眾仍然存在著一種定向思維模式，認為慈善事業是政府部門的責任和義務，是富人和大型企業家的事，慈善與普通大眾沒有太多關系。從事慈善組織的工作人員只是將慈善事業當作一種純粹的高尚道德事業。目前，慈善在當地還未成為社會的主流意識，主要還是一種以行政手段包辦公益事業的初級階段。隨著企業財富的積累和增加，慈善機構越來越傾向于選擇動員國有大型企業，而很少關注個人捐贈。然而，慈善事業發展的深厚基礎應該是廣大群眾，而群眾對慈善事業知之甚少或了解不夠，勢必會造成慈善事業公民化社會化的現代意識淡薄。即使是在經濟較為發達的地區，一些慈善會也有同樣的困擾。杭州市慈善總會認為，現代慈善理念還未得到公眾的普遍認同，多數企業和個人對慈善事業的參與度較弱，積極性不夠高，全社會的慈善意識有待進一步提高。

（三）慈善資源配置不均衡

1.慈善組織之間不均衡

“大河有水小河干”，是湖北慈善總會對救助資源配置在慈善組織之間資源分配不均的一個準確總結：社會捐贈總額逐年呈現穩步上升的態勢，但各個慈善組織之間并沒有呈現全面繁榮的局面，并不是“大河有水小河滿”。造成這一現象的原因是：企業捐贈設立自己的基金會逐步增多；企業大額定向捐贈逐年增多；社會關注度高，公眾參與度低；定向大額捐贈多，群眾小額捐贈少；互聯網的介入，使捐贈方式發生了深刻變革，慈善資源開始在全國范圍內進行配置。

2.救助領域不均衡

從某種程度來說，慈善組織最大的作用之一就是引導社會慈善資源合理分配。山西省慈善總會會長郭有勤認為：目前，慈善事業的發展中出現了一種不好的趨勢，慈善資源相對集中在幾個熱點的救助范圍，不僅容易造成資源的浪費，甚至還產生了爭奪救助對象這種奇怪的現象。比如在兒童先心病這個領域，救助項目非常多，以山西舉例，我們自身有一個創辦于2005年的長期項目“新心工程”，后來又有神華集團的神華愛心行動，去年省政協又和我們聯合搞了一個“助康工程”，今年中國移動又提出要開展一個“愛心行動”。如此多的慈善資源堆砌到一個領域中，很不合理。再比如杭州市慈善總會分享的在助學方面的一個例子：目前杭州開展助學活動的部門、單位和組織包括了教育、婦聯、殘聯、總工會、關工委、慈善總會、青基會、學校、各類媒體和部分民間組織，實際操作中竟然出現搶人（困難學生）這種怪現象，重復救助問題時有發生。

對于上述現象，黑龍江慈善總會認為，導致救助資源分配不均的一個主要原因在于與政府的溝通不暢上：由于政府與慈善組織之間信息不暢，重復救助，交叉救助現象比較突出，有時還存在慈善資源分配顯失公平現象，慈善救助與政府主導及有關團體的社會救助、社會福利的銜接工作有待進一步加強。

（四）慈善組織自身素質有待增強

1.慈善會組織建設不健全

慈善會作為我國慈善組織的主力軍之一，雖然目前已經在全國范圍內形成了一個慈善救助網絡，但在一些經濟較為落后或慈善事業起步較晚的地區，仍存在慈善組織建設不健全的問題。如新疆慈善會所言，目前新疆全區共有慈善機構57個，其中：自治區級1個，地州（市）級13個，縣（市、區）級43個。全區仍有57%的縣（市、區）沒有成立慈善機構，無法募集善款、開展慈善救助活動，嚴重制約了當地慈善事業的發展。

2.行政色彩過于濃厚

由于歷史原因，我國慈善會多依托于政府力量建立，這一影響至今尚存。如吉林省慈善總會坦言，目前地方大部分慈善組織還是官辦的。走的是政府管理體制，行政色彩濃，法人治理結構得不到落實，理事會形同虛設。慈善會的人、財、物等權利也基本由民政等上一級政府說了算，慈善會成為上級政府的處室（或科室），慈善組織的自身功能很難發揮。從長遠角度看，不利于慈善事業發展。江西省慈善總會副會長郭愛華也提到：大部分慈善組織立足于民政系統，管理模式并沒有立足于作為民間組織，而是作為政府的一個部門、作為國家的一個事業單位來進行管理。對于內部管理的規范性、組織的有序性上是參照政府部門的管理和評價模式，在指導思想上慈善組織更多的考慮對上級部門負責，而往往疏忽了對捐贈人負責和對廣大群眾負責。慈善組織在建制、管理上缺乏獨立性，也是一些慈善會的心聲。新疆生產建設兵團慈善總會也指出，兵團目前僅有三個師建立了慈善組織，大部分工作依托民政部門，慈善工作常常就被邊緣化。有災有難，急需時拉出來發揮作用，平時束之高閣，可有可無。

3.組織管理水平不高

湖北省慈善總會指出，組織內的運行機制與慈善事業發展形勢不相適應。項目導向性日趨明顯，應該通過實施項目實現資金分配和吸引公眾捐贈；決策應嚴格按照公募基金會的決策機制進行改革；此外，信息不夠暢通，捐贈需求與求助需求之間沒能建立起高效的聯系。江西省慈善總會副會長郭愛華認為，慈善組織的專業化、規范化和自律化程度都不強，內部管理的透明度，外部監督的有效性不高，直接影響慈善事業社會公信力的提高。

4.慈善組織公信力有待增強

公信力是慈善組織的生存之本。對于慈善組織的公信力現狀，長沙慈善會認為，目前全國還沒有建立慈善事業信息統計制度，慈善組織大部分沒有及時公開信息，內部運作也不規范、不透明，監管機制不健全，慈善公信度大打折扣，特別是郭美美事件后，中國慈善公信力降到了歷史最低點，給慈善事業造成了很大的壓力，嚴重影響慈善事業的快速發展。杭州市慈善總會同樣指出，部分慈善組織對資金的籌集、捐贈款項的運用、去向未能如實向社會公布，導致慈善機構和捐助活動的公信力不足；捐贈資金的安全性存在隱患；有的組織把自愿捐贈活動轉為變相攤派；有的組織以捐贈為名從事營利活動；甚至出現借捐贈名義促銷、行騙等違法行為。

5.慈善專業人才匱乏

慈善組織的專業人才不足也是許多慈善總會共同關注的焦點。杭州市慈善總會指出，就整體而言，目前杭州慈善機構的現狀與事業發展的要求相比是不相適應的。根據統計，杭州16個慈善總會目前僅有工作人員30余人，且很大部分是兼職人員。光就這支隊伍，目前也存在著不少的問題：一是高素質年輕人匱乏，義工隊伍建設尚未形成“專業”特色和穩定規范的管理模式；二是績效考評缺少辦法，激勵機制更無從談起；三是能力訓練滯后，開拓創新意識不強，對于可持續發展帶來困難。上述問題，已經成為推動專業化建設的最大障礙。

哈爾濱慈善總會則指出了當前慈善會的人才結構以及由此帶來的影響：一是慈善機構組織退休官員較多。一些官員退休后來到慈善組織，為慈善工作奠定了一定的基礎，為當今的國內慈善事業作出了貢獻，但是從另一個角度看，使得慈善事業“去行政化”的問題一時半會很難解決。二是慈善組織缺少專業人才。慈善事業是一項專業性很強的工作，但是，目前慈善領域缺少經過培訓的會員管理師、專業項目師、勸募師等。阻礙了慈善事業由傳統型向現代化轉變的進程。三是慈善工作創新手段不足。由于一些機構缺少懂金融、懂慈善、懂管理、懂科技信息的現代專業化、職業化人才，使得慈善工作的內容、形式、手段單一，制約了慈善事業的創新發展。

6.慈善組織之間關系有待理順

近些年來，我國慈善組織的種類和數量不斷增多，在促進慈善事業發展的同時，也帶來了募捐市場無序等問題。廈門慈善總會指出，廈門各類別慈善公益團體達到數十個之多，其中有的帶有政府官方色彩、有的純民間性質、有的屬于宗教界別的。一方面，這些慈善組織中大多為公募性或影響力較大，經常在社會上開展一系列捐贈活動，但另一方面，他們也導致了捐贈市場名目繁多、競爭無序、人們愛心疲勞。湖北省慈善總會則從慈善會的角度提出，各慈善會之間的聯動仍有待增強。長期以來，從中華慈善總會到各省、市、縣、區慈善會，單打獨斗，沒有形成合力，組織機構最健全的優勢沒有發揮出來，在整體上給人印象并不深刻。？誙