遏制“三公”浪費必須用嚴刑

高峰

2012年4月初，美國駐華大使駱家輝在海南參加博鰲亞洲論壇時，沒有與各國貴客政要一樣，入住與會場相連的五星級博鰲亞洲論壇大酒店，而是選擇距離稍遠、價格卻便宜一半以上的四星級酒店。其隨行人員稱，因為當地五星級酒店價格“太貴了”，是美國政府差旅財務規定的3倍，大使不能住。

有細心的網友翻出了財政部2006年《中央機關、事業單位工作人員差旅費管理辦法》。根據《辦法》規定，住宿標準（每人每天）副部長級600元、司局級300元、處級以下150元。伙食：每人每天50元。交通、通訊等雜費每人每天30元。照此標準，中國機關人員出差費用標準其實遠低于美國官員。

但在現實中，這樣的標準很難被執行到位。地方公務員出差，也差不多是處級干部住標間，副處級以下兩個人一間房的標準。但是，按照這個標準，就顯得地方領導不夠熱情，因此，地方政府往往會安排在當地最好的酒店，有時一來就是五星級的。而在超標消費之后，報銷則按照領導能報多少報多少，剩下的由地方來結的方法操作。

在中國，“三公消費”（黨政部門人員公款吃喝、公費出國、公車開支）數額之巨已成為“過街老鼠，人人喊打”。在今年3月的全國“兩會”上，九三學社中央向全國政協提交的提案列舉一組數據：目前，全國一年公款吃喝的開銷已達3000億元。如此龐大的公款吃喝數額，擠占教育、衛生、醫療、社會保障等民生支出。提案建議，將公款吃喝、公車私用、公款旅游等“三公浪費”納入《刑法》調節范疇；“三公”經費等行政成本納入政績考核范疇，決定官員仕途。

中國現在的財務制度已經給“三公消費”打開了大門，有些會計科目就是專門為“三公消費”而設置的，比如招待費科目，這實際上使“三公消費”合法化了。

千里之堤潰于蟻穴

在改革開放之前，中國在招待費方面控制非常嚴格。當年，中共中央政治局或國務院開會喝茶都要交0.2元的茶水費。據悉，這是開國總理周恩來定下的規矩。當時的國務院副總理陳永貴囊中羞澀，于是堅持不喝茶，只喝白開水。中央領導抽煙都是自備，有時會議時間很長，于是偶爾上點瓜子、花生之類的，但誰吃了誰就要交費。深夜開會盡管有夜宵，但也要交錢和糧票。

上世紀80年代，國務院取消了開會喝茶要交茶水費的規定。盡管此舉亦屬合情合理，但千里之堤潰于蟻穴，從此黨政部門的會議、交往和宴請費用就越來越高，以致高到要設立一個專門的會計科目來統計和控制的地步。

北京大學法學院教授、全國人大常委會辦公廳研究室特約研究員王錫鋅在央視《新聞1+1》節目中透露，2009年，全國“三公消費”高達1.9萬億元，占行政開支的60%。2005年，中共中央黨校主辦的《學習時報》也刊文稱，當年全國“三公消費”達9000億元以上，幾乎相當于當年全國財政收入的30%左右。

在財務管理上，現在不僅僅是招待費科目，各種科目都有可能成為“三公消費”的報銷科目。比如，如果餐飲費不能或不方便在招待費科目上報銷，那就可以換一種發票，在別的科目報銷，至于這個發票跟實際的開支是否吻合，很少有人去認真調查了解。

財務方面的問題只是表象，它實際是中國整個財政管理制度的寫照。按理說，單位與單位之間的往來，各自所產生的費用應該分別記在各自的賬上，但現在你到我這里來就記在我的賬上，我到你那里去就記在你的賬上。上級到下級那里去都是下級埋單。

單位財務應該要自理，相互埋單的現象要絕對禁止。在全世界任何一個國家，包括我們國家以前，這都是財務慣例。不知道為什么這個應該被遵循的慣例卻被完全打破了。在會計科目上，應該取消招待費。

1988年10月，國務院機關事務管理局發布的《中央國家機關汽車配備標準的規定》規定，正部級干部配專車，副部級干部不配專車但保證工作用車。2011年3月，財政部新出臺的《黨政機關公務用車預算決算管理辦法》也規定，省部級以下干部不配專車，但在現實中，很多縣鄉一級干部都配備專車。中央國家機關工委原書記李宏表示，這屬于違規。

但問題是，這些違規的專車是如何買下來的？相關上級部門的審批又在哪里？

國家在財務管理上的混亂實際上造成了很多漏洞。所謂省部級以下干部不能配專車，無非是不能用預算內的資金購買。如果使用預算外的資金或自籌資金不就可以繞過政策限制了嗎？例如，可以叫企業贊助一下，或者從什么地方搞點收費之類的。所以，從一些非正規或者非制度化的財務渠道來的錢很容易失控。

根據北京市財政局2011年3月31日在其官方網站預算執行欄目里公布的公務用車數量信息，截至2010年年底，北京市黨政機關、全額撥款事業單位公務用車實有數為62026輛。其中，市級公務車20288輛。北京市財政局同時強調，此次公布的公車數據是根據決算要求初步匯總，尚未經市人大常委會審議批準。

北京公布的官方數據和此前媒體廣泛報道的北京有70萬輛公車的數據以及公眾的感知相距甚遠。老百姓的理解是凡是不花自己的錢，花公款買的車都是公車，而北京方面公布的只是該市黨政機關以及全額撥款事業單位的公車，但事實上，還有不少事業單位是屬于半撥款的，例如學校和醫院。

此外，北京作為國家首都和政治中心，馬路上跑的“官車”種類繁多，北京市地方“官車”、中央“官車”、掛著白色牌照的軍隊用車、國有企業、地方企業車輛等等，不一而足。

在中國，有些規則是寫在紙上的，有些規則是大家默認的，也就是潛規則。默認規則和紙上規則的差異事實上反映了領導或者各級政府管理部門內心真正認定的規則。因為有些寫在紙上的規則只是為了讓外人看的。

隱藏在各處的招待費

政府部門的財務支出一般分為經常性支出和項目性支出兩塊。經常性支出就是保證單位正常運作的必要的開支，例如人員工資、水電煤費、招待費和會議費之類。這一塊會一板一眼地計算。例如，會根據單位總人數和平均工資來確定工資總額。招待費和會務費也可以分別按照單位總預算的一定百分比來確定金額。

項目性支出卻不是這樣計算出來的，里面操作的彈性很大。項目經費是按照一個個具體的項目來計算的，有些項目并不是每年都有，比如舉辦一個大型的文體活動或會議。

經常性支出里面有一個招待費科目，它表面上是被額度指標控制著，但失控的地方就表現在除了招待費科目以外，只要變換一種形式，費用可以放在其他任何一個科目。而一旦放在其他科目里，就不會有人去認真核查。這已是一個很大的漏洞了。但項目開支的彈性更大，其通常占整個單位預算總額的50%-70%。這還只是在本單位的范圍里面操作。除此之外，還可以借助下屬單位和關系企業來解決費用報銷問題。例如，讓某個企業贊助一下，這樣費用就又跑到這個企業的賬上去了。

2011年6月，財政部公布的匯總數據顯示，2010年中央本級“三公經費”決算支出共94.7億元。一個月后，上海市財政局匯總報告稱，2011年上海市級單位“三公”經費預算合計11.1億元。其中：因公出國（境）經費預算1.95億元、公務用車購置及運行費預算5.85億元、公務接待費預算3.3億元。北京市財政局公布的2011年“三公經費”預算為11.41億元。

各級政府部門公布的“三公”預算和決算似乎與學者統計的動輒上萬億元的數據相距甚遠。

除了預算內資金外，還有預算外收入，隨著范圍的擴大，政府單位的管理也越來越松懈。所以，為什么學者統計的“三公消費”金額和政府公布的數據差別很大？原因就在于，學者公布的可能是所有隱藏在各處的費用的總額，而政府公布的可能只是經常性開支里面列入招待費科目的費用。