生態補償機制突破方向

王仁貴

建立生態補償機制，是建設生態文明的重要制度保障。但目前的生態補償機制在促進生態保護方面的作用還有待充分發揮。

《瞭望》新聞周刊從權威部門了解到，國家發展改革委已會同有關部門起草了《關于建立健全生態補償機制的若干意見》征求意見稿和《生態補償條例》草稿，提出了建立生態補償機制的總體思路和政策措施，這將是生態補償機制改革的頂層設計文件。據透露，該文件將明確生態補償的基本原則、主要領域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、相關利益主體的權利義務、考核評估辦法和責任追究等。

與此同時，全國人大環境資源保護委員會3月18日聽取了發展改革委、財政部和環境保護部等11個部門和單位關于生態補償機制建設情況匯報后，3月20日由陸浩主任委員帶隊組成了4個調研組分赴江西、安徽、陜西和廣西四省區開展相關調研。最后形成的調研報告指出，生態補償機制是一項復雜的系統工程，“目前尚處于起步階段，與生態環境保護與建設的需求還有一定差距”。

據統計，中央財政安排的生態補償資金總額從2001年的23億元增加到2012年的約780億元，累計約2500億元。按照發展改革委主任徐紹史受國務院委托就生態補償機制建設工作向全國人大常委會報告介紹，未來將切實加大生態補償投入力度。中央財政將在均衡性轉移支付中，考慮不同區域生態功能因素和支出成本差異，通過提高轉移支付系數等方式，加大對重點生態功能區特別是中西部重點生態功能區的轉移支付力度。

另外還將研究擴大資源稅征收范圍，適當調整稅負水平，并適時開征環境稅，加大水土保持生態效益補償資金的籌集力度。在生態環保方面的專項資金分配上，將重點支持國家重點生態功能區生態保護和恢復，鼓勵跨省流域、區域開展生態補償試點。

補償機制初顯成效

早在2005年，黨的十六屆五中全會《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》就首次提出，按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制。2006年以來，發展改革委根據“十一五”規劃綱要要求，組織編制《全國主體功能區規劃》，指導地方編制省級功能區規劃，為建立生態補償機制提供了空間布局框架和制度基礎。

“十二五”規劃綱要就建立生態補償機制問題作了專門闡述，要求研究設立國家生態補償專項資金，推行資源型企業可持續發展準備金制度，加快制定實施生態補償條例。黨的十八大報告明確要求建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。全國人大連續3年將建立生態補償機制作為重點建議。

目前，我國已初步形成了包括中央森林生態效益補償基金制度、草原生態補償制度、水資源和水土保持生態補償機制、礦山環境治理和生態恢復責任制度、重點生態功能區轉移支付制度在內的生態補償制度框架。在徐紹史看來，“生態補償制度的建立與生態建設、環境綜合治理互為補充，相輔相成，開創了我國生態保護工作的新局面。”

比如，目前，我國公益林有效保護面積達到23.6億畝，退耕還林工程累計造林4.4億畝，生物多樣性保護日益加強，退牧還草工程區植被覆蓋度和產草量大幅提高，累計治理水土流失面積55萬平方千米，沙化土地面積持續減少，濕地生態系統修復取得積極進展，江河水源涵養區和重要水源地保護得到加強。

“總體看，我國生態狀況總體呈現生態惡化態勢得到初步遏制，重點治理區生態改善的勢頭。”徐紹史說，生態補償作為一種制度安排，不僅有利于帶動生態保護投入的增加，更重要的是有利于建立生態保護者恪盡職守、生態受益者積極參與的激勵機制。

“中央生態補償投入的重點在中西部地區、重點生態區和貧困地區。生態補償機制建設工作不僅促進了這些地區的經濟社會發展，而且帶動了這些地區轉型發展。”全國人大民族委員會副主任委員云峰以內蒙古為例介紹說，到2012年，據有關部門監測，內蒙古草原平均植被覆蓋度達到了43.1%，比2007年提高了5.4個百分點。草原生態的惡化趨勢出現減緩跡象，一些草原生態持續退化的被動局面有所扭轉。

利益合理格局尚未形成

不過，權威人士也指出，生態補償機制建設雖然取得了積極進展，但由于這項工作起步較晚，涉及的利益關系復雜，實施工作難度較大，在工作實踐中還存在不少矛盾和問題，需要認真加以解決，“這也是生態補償機制下一步的突破方向。”目前，存在的問題主要集中在五方面：

其一，生態補償投入不足。目前存在著補償范圍偏窄、補償標準普遍偏低、補償資金來源渠道和補償方式單一以及補償資金支付和管理辦法不完善等問題。現有生態補償主要集中在森林、草原、礦產資源開發等領域，流域、濕地、海洋等生態補償尚處于起步階段，耕地及土壤生態補償尚未納入工作范疇。

徐紹史介紹，補償資金也主要依靠中央財政轉移支付，地方政府和企事業單位投入、優惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失。而且有的地方補償資金沒有做到及時足額發放，有的甚至出現擠占、挪用補償資金現象。

其二，缺乏基礎性的支撐。產權不夠明晰制約了生態補償機制的建立。如集體林權制度改革需提高發證率和到戶率；全國還有近四分之一草原未承包，機動草原面積過大，南方草地和半農半牧區草原權屬不明晰，草原與林地權屬存在較多爭議。更進一步看，生態補償標準體系、生態服務價值評估核算體系、生態環境監測評估體系建設滯后，生態補償標準等問題尚未取得共識，缺乏統一、權威的指標體系和測算方法。

其三，保護者和受益者的權責不明確。重點生態區老百姓為保護生態環境作出很大貢獻，但由于多種原因，還存在著保護成本較高、補償偏低的現象。除了標準偏低和有的地方未及時足額撥付補償資金外，一些地方還未把生態區域、生態保護者的底數摸清楚，不能有效實施生態補償全覆蓋，這也是影響保護者積極性的原因之一。

云峰指出，我國生態脆弱與經濟落后重疊交錯的特征十分明顯，如果沒有長期的合理的生態補償機制，這些地區必然沒有足夠的資金和積極性進行生態環境保護、修復與重建。堅持對重點生態功能區進行生態補償，是誰開發誰保護、誰受益誰補償原則的具體體現。

其四，補償方式過于簡單。在國家和地方層面，尚缺乏橫向生態補償的法律依據和政策規范；開發地區、受益地區與生態保護地區、流域上游地區與下游地區之間缺乏有效的協商平臺和機制。資源稅改革尚未覆蓋煤炭等主要礦產品種，環境稅尚在研究論證過程中，制約了生態補償資金籌集。碳匯交易、排污權交易、水權交易等市場化補償方式仍處于探索階段。

其五，政策法規建設滯后。目前我國還沒有生態補償的專門立法，現有涉及生態補償的法律規定分散在多部法律之中，缺乏系統性和可操作性。

“總體來看，我國的生態補償機制還沒有根本確立，誰開發誰保護、誰受益誰補償的利益調節格局還沒有真正形成，在促進生態環境保護方面的作用還沒有充分發揮，需要付出長期艱苦的努力。”徐紹史說。

機制完善下一步

按照發展改革委、財政部等有關部門的部署，下一步將加大生態補償投入力度。這也是針對補償標準較低現狀委員們呼吁最多的內容。不過全國人大財經委副主任委員吳曉靈認為，第一步的工作應是進一步明確受益者和保護者的權責，要劃分清楚中央政府和地方政府的權責，把事權劃清后再考慮怎樣籌集資金。

“中央在生態保護方面更多的應該是做好規劃，應該敦促地方做好生態保護的規劃，這樣才能有利于以后工作的開展。”吳曉靈說，產權制度的確立沒有中央的決定、沒有大的法律的確定，是難以實施的。如果產權不界定，責任就難以落實，市場化的方式也難以實施，因而應該把產權制度的界定作為非常重要的中央事權。

確定生態補償的標準體系也是未來的重要工作內容。在吳曉靈看來，確定生態補償的標準體系，建立監測的標準、培育生態服務的評估機構和績效考核的方式，中央應在這幾個配套制度方面做更多工作，“目前的生態投入過于碎片化，雖然探討了各種各樣的機制，有生態補償基金，有轉移支付制度，還有各種獎補資金，但是總體是針對某一事情設立一種基金、一種制度。在加大財政投入方面應該在明確事權和責任的基礎上歸并一些專項的基金。”

對此，徐紹史介紹，未來的政策設計方向，中央政府主要負責國家重點生態功能區、重要生態區域、大型廢舊礦區和跨省流域的生態補償；地方各級政府主要負責本轄區內重點生態功能區、重要生態區域、廢舊礦區、集中式飲用水水源地及流域海域的生態補償。將生態補償列入各級政府預算，確保補償資金及時足額發放。

多元化補償方式的探索也是下一步工作的重點。未來將引導和鼓勵開發地區、受益地區與生態保護地區、流域上游與下游通過自愿協商建立橫向補償關系，采取資金補助、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施橫向生態補償。

除此之外，生態補償機制的建設還包括如下工作：逐步建立生態補償統計信息發布制度，將生態補償機制建設工作成效納入地方政府的績效考核；加快出臺生態補償政策法規，建立健全生態補償長效機制；加強對生態補償資金分配使用的監督考核；提升全社會生態補償意識等。