人大信訪工作的現狀、困難及若干思考

羅建明

人大信訪工作是人大及其常委會聯系人民群眾、傾聽群眾呼聲、了解社情民意的重要窗口，也是人大及其常委會實施監督工作、履行人大職責、接受人民群眾監督的重要途徑。地方人大常委會作為國家權力機關、工作機關和代表機關，作為人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，是維護人民根本利益的重要制度載體。做好人大信訪工作關系到構建社會主義和諧社會，關系信訪人合法權益的維護，關系人大及其常委會監督工作的實效，對于發展社會主義民主、健全社會主義法制、促進社會公平正義、增進社會誠信友愛、維護社會安定團結具有重要意義。本文試圖通過對人大信訪工作現狀、存在問題的原因進行分析，并對做好信訪工作進行思考，探索破解信訪難題的新途徑。

一、人大信訪工作的現狀

（一）人大信訪機構的設置情況。各級人大設立的信訪工作機構是人大及其常委會專職處理信訪業務的辦事機構 。這種性質表明，人大信訪工作機構不是國家權力機關的組成部分 ，不是人大專門委員會 ，不具備國家權力機關的職能。從全國范圍看，人大信訪機構的隸屬、層級也各有不同。如，全國人大常委會在辦公廳下設信訪局；在全國31個省級人大常委會中，有14個省級人大在常委會下設信訪辦或信訪局，16個省級人大在常委會辦公廳（局）下設信訪辦或信訪局，西藏自治區人大則由常委會代選工委負責做好信訪工作。

（二）人大信訪辦理基本流程。一般來說，人大的信訪來源渠道較之黨委和“一府兩院”更為寬廣。除了有直接到人大的信訪者之外，還有從上級人大及各機關、同級各部門和人大系統內部各部門轉發而來的信訪件。信訪機構在收到信訪件之后一般要作如下分類處理：（1）一般信訪事項轉有關部門和單位辦理；（2）重要信訪事項發函交人民政府、人民法院、人民檢察院辦理；（3）對需要進一步調查核實后處理的重要信訪事項，由人大常委會辦事機構組織調查，向主任會議提出調查報告，根據主任會議的意見處理；（4）對典型的重要信訪事項，經主任會議研究，向人大常委會提議組織關于特定問題的調查委員會調查，并向人大常委會提出調查報告；（5）對檢舉和控告人大及其常委會選舉和任命的國家權力機關工作人員的信訪事項，向主任會議報告，根據主任會議的意見處理。對于人大信訪機構要求有關部門承辦的事項，一般會有三種情況：（1）對轉辦的事項，有關部門在辦理完畢后要將辦理結果答復信訪人，并抄送人大常委會；（2）對交辦的事項，則最遲要在3個月內辦結，并向人大常委會報告辦理結果；（3）對人大常委會認為辦理不當的信訪事項，則要在接到重新辦理通知之日起3個月內辦結，并向人大常委會報告辦理結果。

二、人大信訪工作遇到的困難及原因分析

（一）司法個案監督乏力。在2007年以前，全國各地人大常委會都如火如荼地對同級司法機關開展司法個案監督，而2007年之后，地方人大常委會開展司法個案監督卻步履維艱，效果不佳。主要有如下原因：一方面，近幾年來，全國各地政法機關都按照中央政法委的要求，積極開展“規范執法行為，促進執法公正”“發揚傳統、堅定信念、執法為民”“大學習、大討論”等專項整改活動，以規范政法機關執法行為為主要內容，強化政法干警執法為民的思想教育，強化執法工作的規范化建設，強化對執法權力行使的監督制約，集中解決人民群眾反映強烈的執法司法突出問題，切實維護人民群眾合法權益。并按照立足長遠、突出重點、整體推進的思路，用3年左右的時間，推進執法規范化建設，把政法機關各項執法活動全面納入規范、有序的軌道，為政法機關案件少出事、隊伍不出事夯實了基礎。另一方面，全國各地對人大常委會是否適合通過司法個案監督的形式開展監督存在爭論，2007年1月1日實施的監督法規定，人大的司法監督主要是針對帶有普遍性、傾向性的問題進行監督，而不能就某個具體案件進行監督，個案監督只能由專門負責法律監督的檢察機關負責，各地曾經如火如荼開展的司法個案監督便偃旗息鼓了。然而，到人大信訪部門反映的恰恰都是當事人自認為有問題的個案，監督法的這一規定，對于開展信訪司法監督無異于釜底抽薪。

（二）社會各界對人大信訪工作認識不到位，力量相對薄弱。主要表現在以下幾方面：一是有相當一部分承辦單位不重視。在辦理人大信訪件時存在著重答復程序、輕實質落實的現象，有時甚至回避問題，應付了事。甚至一些信訪件在交辦后長期得不到辦理，造成當事人重復訪、越級訪，不僅損害了人大機關形象，也加重了各級信訪部門的工作負擔，進一步影響了黨群、干群關系，影響了社會穩定。二是部分群眾對人大信訪工作不了解。一些人民群眾遇到問題不知道到人大反映，或者無論什么事、無論事大事小都來找人大，非要人大解決，給人大信訪部門帶來了很大的工作壓力。如有的信訪人反映鄰居對其進行盯梢，并制造種種小麻煩，給其帶來生活上的不便；還有的信訪人向人大反映其與前妻離婚，但生活在一套住房里（產權人為其前妻），要求供水、供電部門另裝一套計量裝置，而安裝計量裝置須產權人同意。三是基層人大常委會信訪機構設置不規范、信訪力量薄弱的問題突出。有些基層人大常委會機關沒有信訪工作機構，有些地方沒有專門編制，有些地方沒有專職人員，許多基層人大常委會機關信訪工作由辦公室工作人員兼管，普遍存在工作量大、人力不足的情況，兼職現象嚴重，忙于日常工作，信訪量增加后只能疲于應付，難以深入調查研究，很難正常有效地開展工作，不能滿足把問題和矛盾解決在基層的需求。

（三）人大信訪工作缺乏剛性和實效。信訪工作成效最終體現在信訪問題的解決上。當前，由人大轉辦、交辦的信訪件，在一些承辦單位解決起來有困難的情況下，人大信訪部門缺少督辦機制，有時顯得無能為力，特別是像群眾反映的一些歷史遺留問題、法院執行難等問題。這些都直接困擾人大信訪件的辦結率，直接影響了人大信訪件的辦理質量和效率，也影響了人民群眾對人大機關地位、性質、作用的認同。主要原因是：一是人大信訪工作缺乏剛性考核約束機制，督辦工作難以取得實效。人大信訪不直接處理問題，而是按“分級負責、歸口辦理”的原則將信訪件轉交有關部門辦理。從轉辦的情況看，效果并不理想：有權處理信訪問題的部門不直接對人大信訪部門負責，導致信訪問題難以解決；對拖著不辦、敷衍塞責的承辦單位，缺乏有效的監督制約手段，難以追究責任，這也是制約人大信訪案件辦理效率的重要原因和需要解決的問題。二是人大信訪協調機制不夠完善。在人大外部，對外未能積極主動地與信訪部門、司法機關以及政府各有關部門信訪機構建立溝通與聯系機制，人大信訪工作與“一府兩院”信訪工作信息互享機制未建立，溝通少、協調聯動少，削弱了信訪問題的解決力度。對群眾來信來訪的受理和轉辦還沒有形成上下統一和比較規范的處理辦法，對信訪信息的排查、上報、督查、督辦以及信訪工作責任制落實等未能形成一套規范、成熟、有效的運行機制。在人大內部，人大信訪監督工作與人大常委會依法行使職權的互動機制還沒有建立，缺乏對行政、司法機關的制約力，與人大各委員會之間合力還未發揮，上下級人大聯合處訪機制還未形成，在信訪無法解決群眾困難工作的實踐中，人大信訪還不能很好地與人大監督工作融為一體。三是代表作用發揮不明顯。根據代表法的規定：代表應當與原選區選民或者選舉單位保持密切聯系，采取多種方式經常聽取、反映他們的意見和要求，公民表達民意的最理想的方式是直接向自己的代表傳達自己的訴求，表達自己的利益。人大代表，特別是縣、鎮人大代表來自基層、來自群眾，了解社情民意，熟悉基層工作，是人大聯系群眾的橋梁和紐帶。由于人大機關、人大代表之間還未探索出行之有效的相互配合的協作機制，加之現有的人大代表大多數是兼職，聯系選民或選區的時間較少，使人大代表在化解社會矛盾、維護社會穩定、有效地減少上訪事件，將矛盾糾紛和爭端消除于無形，促進和改善黨群、干群關系方面的作用大大減弱。

三、進一步做好人大信訪工作的若干思考

（一）實現三個轉變，提高思想認識。一要實現從“二線”思想向“一線”思想轉變。隨著民主法制進程不斷加快，人民群眾對人大的期望越來越高，特別是監督法實施以來，人大的監督剛性大大增強，人大監督的責任和義務都變得非常明晰，許多重大問題我們不但應該有所作為而且必須有所作為。為此，人大信訪干部應當摒棄人大是“二線機關、養老機關”“船到碼頭車到站”“壓力不足、勁頭不夠”等被動應付思想，要實現從“二線”思想向“一線”思想的轉變，忠于職守，理直氣壯地開展人大信訪監督。二要實現從關注弱勢群體向維護法律尊嚴轉變。關注弱勢群體是人大信訪工作的天然職責，在日常工作中，在解決具體信訪個案的基礎上，還要幫助、教育弱勢群體運用法律武器維護自己的合法權益，通過法律制度調整社會關系，最終消除弱勢，實現社會平等。三要實現從“堵”向“疏”轉變。作為人民代言人的人大機關，不能用“防民之口甚于防川”的態度對待群眾的合理訴求，而應該把人大信訪工作作為依法履行職責、傾聽民聲、體察民情、為民解憂的窗口，讓人大的作用在信訪案件的處理中得到充分發揮。要用“疏”的方法，引導群眾通過合法途徑實現自己的權益。不斷創新方式，暢通信訪渠道，通過網上信訪、常委會領導輪流接訪等行之有效的方式，暢通民意訴求渠道，開門納訪，誠心接訪，尊重信訪人的權利，通過信訪拉近國家權力機關與人民群眾之間的距離，通過信訪讓人民依法參與管理國家事務，讓人民當家作主得到充分體現和有效落實。

（二）做到三個結合，提高監督實效。一要將處理群眾來信來訪與宣傳法律、法規和黨的方針、政策相結合。信訪工作，被喻為社會關系的“潤滑劑”，社會矛盾的“調節器”。作為人大窗口的接訪工作實際是說理與講法的過程。做好人大信訪接待工作，除了要熱情接待，認真聽訴，還要針對信訪人反映的問題，耐心細致地做好解釋工作，積極主動地宣傳相關的法律、法規知識和黨的有關政策，讓信訪人明白自己的要求是否合理或合法，是否應該或能夠得到解決。對于不懂法或對國家的方針、政策存在誤解導致的信訪案件，要通過對當事人動之以情、曉之以理、明之以法的說服、教育、疏導工作，勸其停訪罷訴；對那些確實有冤屈的信訪者，告訴其應經過哪些程序，哪些方式、方法，應到哪些部門去反映求解決等。同時，在接待中，還要引導每一位信訪者合理提出信訪訴求，依法逐級上訪，尋求解決問題的最佳途徑。二要將人大信訪與人大常委會開展日常監督工作有效結合。監督法第九條明確規定：人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的議題的來源之一便是從群眾信訪中獲得。而現實中，各級人大常委會在這方面的工作并不是很到位。因此，人大信訪部門除了日常的接訪、轉辦外，更要注重對信訪件的綜合分析，定期形成分析報告提供給人大常委會組成人員及有關專門委員會，為常委會決策提供信息服務。人大常委會主任會議也應定期聽取人大信訪工作匯報，了解群眾呼聲，從中找出帶有普遍性、傾向性的社會熱點、難點問題，作為年初制定常委會工作計劃、開展監督工作的重要依據。對一些重大或多次重復訪、越級訪案件，可以采取常委會審議、專題調查、質詢、組成特定問題調查委員會等形式進行監督。只有這樣，把來自人民群眾的帶有普遍性的意愿和訴求，轉化為人大常委會履行監督職責的內容和動力，人大常委會的監督才能有的放矢，避虛為實，人大信訪工作的效果也才能得以保障。三是將人大信訪與代表履行職責有效結合。我國法律規定，對于公民的批評和建議、申訴、控告或者檢舉，對于人大代表的建議、批評和意見，有關國家機關都有義務查清事實，負責答復和處理。但在現實中，“一府兩院”對人大代表建議一般要比對群眾信訪重視得多，代表建議或者代表信訪的辦理質量一般也都比較高，人民群眾和代表對這方面總的還是比較滿意的。因此，要增強人大信訪的辦理效果，應該注重發揮人大代表在信訪工作中的作用。具體講，就是將人大信訪與代表履行職權、提出建議意見相結合，把群眾的信訪轉化為人大代表的建議意見，以此來推動群眾信訪的有效落實。一方面，人大信訪部門要定期向代表通報信訪情況，特別是向信訪人所在地的人大代表通報，讓代表了解當地的社情民意，為依法履行代表職責、提出建議意見積累素材。另一方面，各級人大常委會應按照黨的十八大要求，統一部署，建立代表接待室，公開代表聯系電話，以暢通代表聯系群眾的渠道；號召群眾有意愿和訴求先向當地的人大代表反映，由人大代表調查分析后，以代表建議的形式向有關部門提出。這樣不僅可以提高群眾信訪件的辦理質量，同時由于代表數量多、分散廣，也能減少各級信訪部門的工作量，避免重復訪、越級訪，為維護社會穩定發揮更為有效的作用。

（三）構建五項機制，規范信訪流程。一是構建人大信訪協調機制。針對目前人大信訪工作現狀，要從維護改革、發展和穩定大局的高度，積極探索建立符合人大工作實際的信訪運行機制。要將人大信訪工作納入到同級黨委信訪聯席會議中，進一步深化人大信訪與聯席會議的工作銜接，通過黨委協調各方面的力量，共享信訪資源，努力形成上下聯動、左右協調、密切配合、齊抓共管的信訪工作機制，有效發揮人大信訪的監督職能。首先，要建立人大與同級“一府兩院”之間的橫向協調機制。加強與“一府兩院”的聯系、溝通、協調，共同研究信訪工作，商討辦理事宜，減少重復信訪和無理纏訪，也可避免部門之間相互推諉、久拖不決問題的發生。其次，要建立人大信訪部門同各委室之間相互聯系的協調機制。加強與人大各專門委員會和常委會各辦事機構的聯系，為執法檢查和常委會聽取專項工作報告提供信息支持。第三，要建立上下級人大之間的縱向協調機制。加強與縣（市、區）人大常委會的聯系，經常進行信訪工作專題調研，不定期召開人大信訪工作座談會，通報信訪情況，交流經驗。同時加大對縣（市、區）人大信訪工作的指導、督促力度，上下聯動，形成監督合力。二是建立信訪督辦反饋制度。現在的信訪轉辦在一定程度上只是發揮了信訪收發的作用，轉辦的結果如何、效果是否理想，這在一定程度上影響信訪案件的辦理實效。在信訪督查機制中要做到“三個明確”。明確辦理內容，凡是對“一府兩院”提出的違法、侵權和司法不公、行政不作為的控告、投訴、申訴，弱勢群體的求助以及社會敏感問題、熱點問題必須及時辦理；明確辦理人員，人大交辦件必須由承辦單位專人負責，特別重要的信訪由部門負責人直接辦理，辦理結果必須回復當事人，按時報人大；明確辦理流程，堅持“動態報告”制度，無論是否辦結，都要在規定的時間內向人大報告辦理情況。在反饋過程中，對辦理結果要跟蹤問效，既要求辦理機關按時高質量的回復，又要聽取訴求人的意見，與當事人見面，杜絕部門辦理走過場。人大收到辦結回復以后，有重點的進行回訪，核實辦理情況，對辦理不符合要求的必須重新辦理，對辦理認真的通報表彰。三是創新信訪聽證機制。人大對一些重大案件可以舉行聽證，為公民提供平等對話空間。對爭議較大、群眾普遍關注的疑難信訪案件舉行聽證，提供公開平等的對話空間，消除各方對法律和政策理解上的偏差。對一些涉及多行業、多部門的利益錯綜復雜信訪事件，為了保證這些“難題”解決得客觀公正，聽證會可邀請人大代表、法律政策專家、律師等社會人士參加，并聽取他們的評議和建議。信訪聽證會的相關內容也可以向社會公示。這樣既有利于提高信訪部門的辦事效率，同時還將有效避免相關部門的推諉扯皮，公平公正解決信訪事項，維護信訪當事人的合法權益和化解社會矛盾。四是完善分析剖析機制。對信訪工作隨時進行分析，準確掌握信訪動態，對信訪工作反映出來的比較集中的情況和問題及時進行梳理，通報有關領導和部門，為領導機關提供及時準確的信息。堅持每月有信訪工作簡報，每半年至少召開一至兩次信訪工作情況分析會或通氣會。五是建立信訪考評工作機制。人大依法對“一府兩院”實行監督，并對其主要領導可以依法進行任免，人大要充分發揮這兩項權力的作用，對各部門信訪次數和問題進行詳細統計和分析，必要時可行使詢問權和質詢權。另外，還可組織視察、執法檢查、調研、述職評議等。對其主要領導在述職評議時，可以將信訪工作情況作為一個評議的依據。這樣不僅建立了信訪工作責任制，也可促使一些問題得以解決。

（四）完善三項舉措，夯實信訪基礎。一是加強組織領導，完善信訪工作機構。領導重視是做好人大信訪工作的關鍵。要按照中央提出的“信訪工作只能加強不能削弱”的要求，堅持把信訪工作作為落實科學發展觀、構建和諧社會的重要內容，擺上突出位置，納入議事日程。在成立常委會信訪工作領導小組的基礎上，逐步完善由信訪領導小組領導，信訪處具體負責接訪，常委會其他各工作機構協調配合的信訪工作格局。進一步加強對縣（市、區）人大常委會信訪工作的指導與聯系，督促縣（市、區）人大常委會盡快健全和落實人大信訪工作機構和信訪工作人員，建立完善一系列工作規范和制度，并落實責任，提供必要的經費保障，為提高人大信訪工作實效打下良好的基礎。同時，探索鄉鎮人大信訪工作機制，切實發揮好鄉鎮人大干部人情通熟的優勢，把社會矛盾化解于基層，避免社會矛盾的激化。二是強化基礎建設，適應信訪工作新要求。加強人大信訪工作的基礎建設，是做好信訪工作的前提和保證。建立信訪信息系統是適應信訪工作新形勢、提高信訪工作效率的需要，也是構建信訪工作大格局、規范信訪工作秩序的重要途徑。這就要求我們要盡快建立健全人大信訪信息系統，進一步暢通信訪渠道，實現信訪信息資源互聯互通，實現上下左右聯動，節約工作成本，提高信訪管理水平。三要加強人大信訪工作隊伍建設，努力提高信訪干部依法處理信訪案件的能力。信訪工作是一項政治性、政策性、法律性、綜合性很強的工作，隨著社會民主和法治的不斷進步，新政策不斷出臺，信訪干部需要得到全面系統高水準的培訓，從而適應人大信訪工作的需要。要制定人大信訪干部培訓計劃，不定期地組織信訪干部外出學習培訓，切實提高人大信訪干部的整體水平。

（作者單位：浙江省嘉興市人大常委會辦公室）