稅制改革方向考

易玨

在城市化背景下，如何調動地方政府積極性，如何解決納稅主體與福利主體的背離，將成為下一次稅制改革的可能性方向。

財稅體制改革年年都會成為“兩會”熱點，今年亦不例外。除了擴大“營改增”試點外，與往年有所不同的是，這一次更多的學者官員將財稅改革視為下一輪經濟增長驅動的引擎，而城鎮化、促內需則成為新一輪稅制改革的宏觀背景。

分稅制待調整

分稅制改革的全國性鋪開時隔近20年。上世紀90年代初中國的中央財政陷入了嚴重危機，財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入的比重迅速下降。時任國務院副總理朱镕基為此面臨著前所未有的“弱中央”局面，財政收入占GDP的比重從1986年的20.8%下降到1993年的12.6%，其中中央政府財政收入占GDP比重下滑至2.8%。朱镕基輾轉17省調研游說，改革上世紀80年代以來的地方財政承包制，打破地方割據，最終形成了地方與中央三七分成的利益分配格局。中央政府負責國防、外交、轉移支付、戰略性開發等預算開支，而地方政府則負責提供普通教育、醫療等公共服務。中央財政收入占GDP比重于次年便上升至6.2%，此后中央財政收入占比逐年上升，中央政府的宏觀調控能力隨之增強。1993年至1995年，GDP分別增長13.5%、12.6%、10.6%，固定資產投資分別增長18.6%、36.8%、17.5%.

在市場經濟放開部分束縛的同時，問題卻在積累。地方財政收入占全國財政收入比重從1993年的78%下降到2011年的52.1%。中國社科院經濟研究所副所長張平在2月底經濟參考報主辦的中國宏觀經濟高層論壇上告訴記者：“1994年分稅制改革典型地打破了改革開放以后所謂財政承包制的路數，統一了工業化過程中的收入規則。這次大改革解決了收入的問題，卻沒有解決支出問題，也沒有解決中央與地方的分配問題。分稅制改革讓我們看到的第一個圖像是中央財政收入起來了，解決了收入的集中。但是地方財政收入下降，與此同時，地方政府的支出并沒有減少。由此，地方財政盈余都是負的，一直成為解決不了的問題。此后的賣土地的直接土地財政是我們看到的對地方政府的補償制度。”部分地方政府的財政收入中土地財政占比達到60%，造成嚴重的“土地財政依賴”。

中央財政收入與財權的高度集中也催生了“跑部錢進”現象。地方財力的吃緊，希冀通過中央財政的轉移支付給予部分補貼。由此引發的最直接現象便是地方駐京機構的迅猛增長。據統計，1991年北京的市級以上的駐京辦事機構數量為186，而進入21世紀的頭十年不僅市級以上的駐京辦翻番增長，縣級政府的駐京辦的隊伍更為龐大，數以千計。盡管在2010-2011年國務院要求撤銷各類不合規定的駐京辦，但這類機構依然改頭換面潛伏在京城。一份由國務院辦公廳印發的《關于加強和規范各地政府駐北京辦事機構管理的意見》并未解決根本問題。

2012年以來的“營改增”試點工作的推開，導致地方政府財政收入陷入更加窘迫的境地。原本屬于地方稅收的營業稅，改為增值稅后則為國稅，成為中央財政收入。2012年，地方土地財政不景氣，稅收減少，縣級政府出現拖欠教師和公務員工資，債臺高筑，不少地方政府出現提前征收企業2013年至2014年稅收的事件。

張平已經連續兩年專題研究城市化對城市的影響，在他看來，財稅體制還遇到另一個問題，即中國的城市化近年來發展迅速，從2011年開始，城鎮化率已經超過50%。

城市化作為新的中國經濟的基礎，已經有別于改革開放早期的工業化階段。

財政部財政科學研究所所長賈康表示，十年前一個地方政府招商引資，政府、企業、居民都非常高興，因為居民可以得到就業，政府可以得到稅收，企業可以得到發展，這就是一個工業化的邏輯。但是現在竟然居民不愿意做工業，進而發生很多群體性事件，因為工業項目帶來了環境污染，這是城市化帶來的新產物。在城市化過程中，利益主體的目標已經由之前的工業化發生裂變，轉變為多元化。

張平告訴記者，在利益主體多元化的同時，我國的稅制結構也需要做出相關調整。目前的財稅體制下，政府稅收的90%來源于工業部門，然而享受城市福利主體的市民卻都在要求城市去工業化，搬離工業部門。工業部門一方面是征稅基礎，一方面又背負環境污染的罵名，這就造成納稅主體與承擔享受社會福利主體的徹底分離。

以上諸多經濟與社會問題直指財稅體制的短板。全國政協委員李東生亦向媒體公開表示，1994年以來的分稅制改革對我國的經濟發展起到了很大的促進作用，但從過去幾年運行的實際情況來看，確實到了需要重新梳理改革的時候，而加快財稅體制改革便成為下一步改革的難點。

城市化帶來新格局

中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇認為，“1994年以來的財稅改革是零敲碎打的改革，不易形成合力，亟待全方位突破。財稅改革應致力于完善國家財富管理制度，形成國家財政合力，以更好地服務于成熟市場經濟體制建設。全方位財稅改革強調改革的聯動性。”

張平表示，中國城市化進入新的歷史階段，需要在城市化角度下的進行財稅大調整。“要從工業化為基礎的征稅體制向著以城市市民為基準的城市體制進行一定的轉型，通過這種轉型，能夠融洽工業化和城市化現階段的進程。”

“過去的城市化是工業累計的城市化，無論是我們工業累計的開發區，后來轉成城市用地，還是用我們工業累計的財富促進城市發展，通過先工業化，后城市化，索引城市化發展的第一階段，這都是需求拉動型的城市化。”事實上，通過需求提升城市化率的觀念相當主流，很多學者談到城市化，測算每年城市化一個百分點能拉動多少投資，拉動多少社會福利等等，并以此算出中國城市化能維持到幾時。張平坦誠：“未來如果城市化僅說需求建設，不講工業部門和產業的相容性，探討城市化與產業發展的相容性，未來哪來的就業？未來人口怎么去聚集？未來的發展都成了很大的社會問題。現在我們需要從供給角度去研究城市化和產業的相容性，通過城市化集聚效率，導致創新，人的教育密切和創新，推動工業化轉型升級。總之，城市化的發展，必須要跟產業效率提升相匹配，跟產業發展相融合。”這樣的發展思路也就能解決大量的三、四線城市過度發展房地產成為“鬼城”的問題。

張平表示，此前社科院已經出過一個調研報告，提出了財政改革的重要性。第一，他們強調了中央和地方財力與事權匹配的建立。作為地方政府代表的珠海市長何寧卡則提議要充分考慮地方經濟發展的需求和地方政府運用稅收調控經濟的能力，賦予地方政府適當的稅收立法權，賦予地方政府有條件的舉債權。第二是構建地方稅體系，地方政府應有以城市為主體的地方稅收。在這方面我們可以看到過去“營改增”就意味著地稅局的失業，因為營業稅過去歸地稅局管，增值稅是歸國稅局管，營改增以后地稅局的主稅種沒有了，地方一定要有地方稅制的總稅種。根據全球的地稅的總稅種來探討，基本有以下幾個：第一是財產稅，包括房產稅和遺產稅；第二是在國外非常普遍的消費稅。國外購物的清單上都會在價外附上消費稅，這兩個稅加上個人居民綜合所得稅，這些稅都是我們看到的地方稅收的新形態。

過去所謂的工業化只對企業征稅，卻并沒有推行過一個針對個人和家庭的征稅體制，未來的城市化背景下的納稅體制應該轉變為納稅主體與要與未來社會福利享受的權利相匹配。而“只有構建地方稅的體制向個人開始征稅，才有可能真正為企業減稅，也才有可能建立一個與城市相匹配、收入與支出配套的福利制度。”張平認為。

稅制細則猜想

受中國經濟體制改革研究會委托，由北京師范大學中國收入分配研究院承擔的《遺產稅制度及其對我國收入分配改革的啟示》課題研究稱，我國已經基本具備征收遺產稅的條件，并建議將500萬元作為遺產稅起征點。該課題進行了188個國家的信息收集和檢索，發現有114個國家在開征遺產稅或對遺產課征其他稅收，占比61%。

研究還發現對遺產征稅國家多是當今最具效率和競爭力、科技領先的國家，其GDP總量占到全球總量的70%以上。

從大方向上看，征收遺產稅將成為我國稅制改革無法回避的問題。作為針對居民主體的直接稅稅種之一，對于調節貧富差距、增加地方稅收都有積極意義。至于什么時候開征，起征點是多少，賈康表示，這些目前都還不明確，研究機構的方案只是一個設想，需要做出整體性考慮。

盡管遺產稅與房產稅的界定清晰有所不同，但都需要技術、制度、社會各方面條件的完善。

楊志勇撰文表示：“房產稅在未來地方稅收收入中的地位必然提高，但個人住房房產稅的開征應謹慎。房產稅是一種為地方公共服務融資的稅種。技術條件是房產稅開征的必要條件，相對容易實現。在間接稅稅負仍然較重，房價中土地出讓金所占比例較高，房地產各種稅費還在收取的條件下，直接向個人征收的房產稅還是暫緩為宜。社會能否接受，即社會條件應該是轉型期的中國最需要考慮的問題。

楊志勇并不認為有必要將房產稅用于調節收入分配差距。如果征收，也應該考慮先從商業房地產入手，而針對個人的房產稅則可以選擇小產權房試點。

此外，楊志勇表示應該取消增值稅、企業所得稅、個人所得稅收入存量歸屬的規定，實行真正的共享，打破既有的條條框框，同時取消稅收返還，并入一般性轉移支付。

張平告訴記者，一旦個人在開始進行納稅以后，就要求政府的透明化，而且要極大降低政府的轉移支付。“因為以前中國的納稅人是企業，中國的個人并不是真實的納稅人，盡管個人是間接納稅，但不是直接納稅人，所以社會監督體制也不可能相一致配套。”

新的一套城市化帶來的稅收調整和整個改革，在2014年需要做出調整，通過這些改革能夠處理好轉變政府的目標和政府的行為模式。