國際大都市旅游產業結構優化經驗及其對上海的借鑒

摘要：新時期都市旅游產業結構優化勢在必行。文章運用案例研究、歸納分析等研究方法，借鑒香港、新加坡、東京的旅游產業結構優化經驗，從五個方面提出了優化上海旅游產業結構的舉措。文章對城鎮化背景下涌現的都市型目的地旅游產業結構優化具有借鑒意義。

關鍵詞：國際大都市；旅游產業結構優化；經驗；借鑒

一、 引言

上海是我國最早正式提出發展都市旅游產業的都市，借鑒國際大都市旅游產業結構優化的基本經驗，優化上海旅游產業結構，是對我國都市旅游產業結構優化的有益探索。

本文運用案例研究和歸納分析等研究方法，以香港、新加坡和東京三個國際大都市為案例，在詳細研究上述案例都市旅游產業結構優化基本經驗基礎上，提出優化上海旅游產業結構的基本舉措。

二、 國際大都市旅游產業結構優化經驗

1. 香港旅游產業結構優化經驗。

（1）特區政府高度重視旅游業。旅游業在香港具有舉足輕重的地位，在香港特區《2010-2011年施政報告》中，旅游業作為傳統的四大支柱產業之一被提及。特區政府設立的旅游業管理機構有香港旅游事務署、香港旅游業議會和香港旅游發展局，三者兼顧政府、行業等層面，呈“三足鼎立”之勢，對香港旅游業施行管理。

特區政府對旅游業不僅政策鼓勵，而且直接進行規劃投資。同時，香港旅游業發展相關政策靈活便利。香港旅游業便利政策主要體現在入港簽證便利、購物退稅和“一程多站”行程安排等三個方面。

（2）注重提升旅游產品和服務的品牌內涵。香港旅發局高度重視旅游產品和服務是否充分體現潮流和滿足市場需求。每年都對游客市場進行調查和咨詢，緊跟消費潮流和滿足游客需求。

香港旅游主題形象與時俱進，進入新世紀以來，香港旅游主題形象先后經歷了“動感之都，就是香港”、“香港，樂在此，愛在此”、“香港，亞洲國際都會”等變遷。目前香港特區政府及業界正全方位宣傳打造“香港，亞洲國際都會”的旅游主題形象。

香港自然旅游資源相對匱乏，但這并未限制旅游業的快速發展。究其原因，除了政府不斷進行旅游資源規劃開發之外，旅游文化創意產品的發展極大彌補了自然旅游資源相對匱乏的弊端，這其中旅游節慶活動最能體現文化創意理念。

香港旅游業對重點市場把握到位。2003年7月“CEPA”簽署和內地赴港個人游開放以來，香港對內地客源市場的宣傳促銷，不僅使訪港游客有了基本的量的保證，而且激發了購物類旅游產品與服務的發展，優化了旅游產業結構。

（3）高度重視提升旅游產品與服務質量，保護游客合法權益。2006年以來，多起內地游客在港投訴事件被曝光后，特區政府于2008年修訂了《商品說明條例》，警方和海關進一步加強了巡查和對違法者的處罰力度，以此保障消費者的權益。

（4）香港旅游業重視培養專門人才，注重運用先進信息和技術。香港政府一直以來聯同旅游發展局、旅游業議會和旅游業界，不斷提高旅游業從業人員的專業水平，香港各大專院校、職訓局和其它教育機構，均開辦了與旅游業有關的課程，大部分課程均可獲得持續進修基金資助。香港旅發局多年來每年都組織多期“旅游聯絡員訓練課程”，促進從業人員對香港的認識，提高溝通以及導游的技巧。

香港旅發局官方網站提供了20種語言以供選擇，每月瀏覽人次超過450萬。隨著智能手機普及，旅發局設計了適用于手機的旅游指南應用，還與全港最大的WiFi服務供應商電訊盈科合作，讓游客可以免費使用WiFi服務，極大方便了訪港游客。

2. 新加坡旅游產業結構優化經驗。

（1）實行統一高效的旅游產業宏觀管理。新加坡旅游局是依法設立的旅游事業管理部門，其運營資金99%由新加坡政府提供，是一個有著相當官方背景的法定公共事業機構。

在政策方面，首先，政府開征旅游稅，從而為旅游業的管理和發展提供穩定的資金來源。第二，實行便捷的出入境政策，如2009年起新加坡移民與關卡局對中國公民推行電子簽證，同時對許多國家公民實行免簽入境政策。第三，入境通關效率極高，一般游客入境通關手續只需5到20分鐘。

新加坡政府高度重視旅游產業的長期規劃。早在2005年便公布了至2015年旅游業發展規劃，對旅游業發展相關指標和發展措施進行了長期規劃。

在投資方面，新加坡旅游局直接規劃投資旅游業發展。2009年3月，新加坡旅游局公布了“旅游業抓緊機遇加強發展計劃”，并在一年內投資9 000萬新元（約4億元人民幣），用于促進旅游業的發展。

（2）采用政府主導、多渠道并進的市場營銷策略。新加坡旅游局根據發展需要不斷提出新的主題形象宣傳口號，先后經歷了“一站式亞洲”、“無限驚喜新加坡”、“新加坡，新亞洲”、“非常新加坡”和“我行由我，新加坡”等變遷，而且投入大量經費進行深入推廣。新加坡旅游稅收的大部分用于宣傳招攬工作，該項經費每年大約為2 600萬新元。

（3）通過旅游產品與服務創新優化旅游產業結構。新加坡國土面積692.7平方千米（上海面積的11.2%左右），2010年人口為507.7萬，國內自然旅游資源相對匱乏。鑒于此，新加坡政府一方面大力建設人造旅游吸引物；另一方面，大力發掘社會文化旅游資源，將普通的市民生活打造為極具特色的旅游吸引物，同時不斷創新旅游產品與服務，彌補自然旅游資源缺乏的弊端。新加坡旅游業在注重觀光游、商務游的同時，積極開發教育修學游、醫療保健旅游、郵輪旅游等新的旅游產品等，不斷改善旅游產品結構，提升旅游產業的附加值。

新加坡始終將向游客提供優質服務視為旅游業不斷發展的重要動力。嚴格的產業管理制度保證了旅游產品與服務業的高質量。同時政府非常重視居民“旅游意識”的培養，在政府宣傳鼓勵下，居民的平和、熱情給每一個游客留下了深刻的印象。

（4）旅游區域一體化促進新加坡旅游產業結構優化。自20世紀90年代以來，新加坡把握機遇，提出了東南亞旅游一體化議程，充分發揮其作為東南亞門戶的區位優勢，聯合周邊的印度尼西亞、泰國、馬來西亞、菲律賓等國家和地區，開發“一程多站”旅游產品；同時新加坡協助周邊國家（如泰國）和地區從事旅游景區點的規劃和開發，真正成為東南亞地區旅游業的領導者。

（5）因地制宜，將會展業培育為旅游業的支柱。支撐新加坡會展旅游業發展的因素主要包括以下五個方面：一是新加坡區位優勢顯著，海陸空交通便利；二是先期進行了大量會展基礎設施建設；三是新加坡注重環境和旅游吸引物的保護和開發；四是新加坡具有便利的旅游政策；五是新加坡酒店、會務等服務水平高，能滿足各類會議服務要求。

3. 東京旅游產業結構優化基本經驗。

（1）積極改善城市軟硬件環境，助推旅游業發展。2006年12月東京發表的《十年后的東京--東京的變遷》，提出從八個方面全面改善城市軟硬件環境，客觀上有力助推了東京旅游業的發展。

（2）日本觀光立國的基本政策確保了旅游業的支柱產業地位。2007年實施的日本觀光立國政策是21世紀日本的立國之本，旅游業作為日本經濟增長的支柱產業被明確確定下來。2009年12月，日本政府成立了觀光立國推進總部，日本全國上下實施觀光立國的體制逐步完善。

（3）完善的旅游業立法規范了旅游產業運行。日本旅游業立法走在世界前列，值得我們認真學習借鑒。在日本旅游業發展的各個階段，均有與之相匹配的法律（如《推進觀光立國基本法》、《旅游業法》等）保護其健康發展。日本旅游業立法進程從側面反映了旅游產業地位在過去60多年里不斷提高，同時對游客和旅游從業者合法權益的保護日益重視。

（4）旅游營銷推廣體系完善，宣傳促銷渠道多樣。東京政府大力實施媒體支持計劃。對于外國媒體策劃的電視節目、文章報道或有關東京旅游的電臺節目，東京政府提供了慷慨的支持，只要相關節目的最終產品（物品或計劃）與東京的旅游相關，在政府規定的截止日期之前公開出版或發表、播出，就可以獲得免費住宿、參觀等優惠。

政企合作方面，為促進東京旅游商品的開發，東京政府與相關的私營企業合作，派遣城市宣傳代表團在國外舉辦以當地旅游公司為對象的說明會和洽談會，擴大旅游企業知名度。

（5）方便快捷的城市軌道交通顯著提升游客體驗。東京軌道交通以安全、準點、方便、快捷而著稱于世。發達的公共交通為每年5億多人次的國內外游客提供了極好的交通體驗，游客憑借軌道交通在不同城區和景點間穿梭，不但方便快捷，而且如果辦理地鐵月票，交通費用并不昂貴。

三、 上海旅游產業結構優化舉措

借鑒香港、新加坡和東京旅游產業結構優化基本經驗，結合上海旅游產業發展實際，上海旅游產業結構優化舉措包括但不限于下列七個方面：

（1）將旅游產業定位為上海國民經濟的支柱產業。目前，無論從增加值占GDP比重，還是從旅游產業的高度關聯性而言，上海旅游產業已經達到全市支柱產業的水平，但相關產業政策尚未明確這一點。本文建議明確界定上海旅游產業是支柱產業的地位。

（2）理順旅游產業管理組織機構。由于旅游產業的強關聯性和我國體制機制特點，旅游產業的“多頭管理”問題十分突出。上海市政府已經認識到這一問題，成立了一個由常務副市長任組長、分管市長任副組長的旅游發展領導小組，統籌上海旅游產業發展。

本文建議借鑒案例都市的經驗，進一步增強上海旅游產業管理組織機構的權威性和靈活性。提升旅游產業管理組織機構的地位，加強行業協會、法定組織在旅游產業管理中的作用，增強旅游產業管理組織機構的靈活性。

（3）完善旅游產業政策。

①優化旅游產業規劃。首先上海市政府要滾動式制定“上海市旅游業發展三年計劃”、科學編制旅游業五年發展規劃，集中人力、物力、財力，實施旅游重點突破，實現全面發展。其次，規劃編制理念需要進一步提升，要在“大旅游”發展理念下，促進旅游業較快發展。第三，要突破地域限制，突出區域旅游合作；并進一步加強國際合作。

②廣辟融資渠道。據不完全統計，“十二五”期間，上海全市旅游產業相關投資總額近2 000億元，資金需求巨大。依據案例都市的發展經驗，建議上海市政府在國民經濟計劃中進一步增加對旅游產業發展的專項投入，同時要緊密依托浦東新區，爭取將上海設為國家旅游業綜合改革實驗區，爭取國家在基礎建設投資和相關產業政策等方面給予一定傾斜。

③培養旅游人才。本文建議從以下四個方面加快培養上海旅游人才，提高從業人員素質：大力發展旅游高等教育，緊密依托高校旅游專業和其他專業科研機構，建立旅游產業發展和結構調整的理論支撐體系；大力發展旅游職業教育，培育技能嫻熟、具有國際視野的旅游業服務隊伍；各旅游企業內部加強自我學習，不斷提高從業人員的素質；切實提高旅游從業人員的收入水平和從業自豪感。

④加強旅游市場營銷。借鑒案例都市的經驗，本文建議從以下六個方面加強對上海旅游業在全球范圍內的營銷推廣：與時俱進，推出新的旅游宣傳主題口號；加強人員海外營銷；加強著名媒體支持；在主要客源地設立上海旅游辦事處，專門負責上海旅游的推廣；加強互聯網營銷、微博營銷等科技營銷；以上海旅游局為主體，定期對來滬國內外游客進行調研。

⑤為發展旅游業爭取便利政策。借鑒案例都市的經驗，建議改革上海目前的48小時航空過境、入境免簽政策，適當放寬過境或入境旅游簽證政策，對短暫停留的游客可予以免簽證待遇，或改用電子簽證；同時簡化出入境手續，提高通關效率。施行購物退稅政策，簡化貨品出入境手續。

⑥加快旅游業立法進程。根據案例都市，特別是東京的經驗，本文建議上海繼續積極制定規范旅游業發展的地方性法規，以使旅游業管理有法可依。

4. 完善旅游產業要素配置。

①完善交通基礎設施配置。借鑒案例都市的經驗，本文建議進一步完善上海大規模公共交通設施（包括軌道交通系統、內河航運系統、快速路面交通系統等），鼓勵人們出行盡可能選擇公共交通系統。

②提升旅游景區點的能級與品質。借鑒案例都市的經驗，建議全面改善上海城市環境，從長遠規劃視角做好城市綠化，提高景區（點）的環境質量。在中心城區著力打造體現海派文化的都市文化旅游景區（點），在郊區建設發展大型體驗式游樂設施與主題公園以及其他度假休閑設施，全面提升上海旅游景區（點）的能級與品質。

③推進上海旅游信息化建設。建議上海旅游主管部門在旅游管理中加強遙感技術等高新技術運用，建立具有空間管理功能的旅游管理信息系統，對上海旅游業進行全天候動態監測和管理。

（5）豐富旅游業態。

①建設會展旅游高地。首先，結合上海“四個中心”建設，將上海定位為亞太經貿和文化會展中心。其次，理順上海會展管理組織機構。第三，加強國內外會展市場營銷，擴大上海在國際及國內會展市場的份額。

②創新各類專項旅游。結合上海經濟發展趨勢，可以選擇一些具有良好產業依托、市場需求旺盛的專項旅游類別加以重點培育，如：工業旅游、科普旅游、農業旅游（農家樂、漁家樂）、醫療保健旅游、紅色旅游、體育旅游（賽車、水上運動等）、修學旅游、郵輪（游船）旅游、濱海旅游、旅游保險業等。

（6）培育大型旅游企業集團。建議上海市政府采用鼓勵不同所有制旅游企業共同發展戰略，培育具有著名品牌的大型旅游企業集團，增加它們的市場集中度、規模經濟、范圍經濟和網絡經濟，要求它們實施招徠游客進上海與“走出去”發展并舉戰略，充分發揮上海旅游業的凝聚力與輻射力。

（7）切實提高旅游服務質量。近年來香港個別導游強迫大陸游客購物和欺詐等行為，對香港旅游形象造成極大負面影響，直接影響了香港旅游業的發展。上海旅游業要引以為戒，深刻認識旅游服務質量對旅游目的地發展的重要性。嚴格規范導游員考試制度和等級審核制度、飯店星級評定制度、景區（點）等級評定制度等；多渠道監督和定期考核旅游企業服務質量，并及時向社會公布；提升全市居民旅游服務意識，營造良好的待客氛圍。

參考文獻：

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基金項目：國家社科基金重點項目（項目號：10AZD028）；上海市教委“085工程”重點項目（項目號：Z08511031）；上海市教委“085工程”青年項目（項目號：Z08512025）；2012年“上海高校青年教師培養資助計劃”項目。

作者簡介：田紀鵬，上海對外貿易學院會展與旅游學院講師，上海財經大學管理學博士。

收稿日期：2013-04-11。