擴大居民消費需求的財稅政策取向

潘旭

摘 要：在國際金融危機引發中國經濟波動、出口萎縮的情況下，促進消費、擴大內需，拉動經濟增長，已經成為當前經濟工作的首要任務。通過對中國居民消費需求現狀、存在的問題及現行財稅體制中不利于消費需求增長的因素分析，提出通過調整財稅政策，扶持中小企業發展；增加居民可支配收入；增加財政支出中保障民生的支出；推進居民消費升級等擴大內需的政策建議。

關鍵詞：金融危機；擴大內需；促進消費；財稅政策

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）06-0017-03

面對世界經濟增長明顯減速、國際市場需求疲軟的外部環境，積極擴大城鄉居民消費需求，切實增強消費對經濟增長的拉動作用，成為當前應對國際金融危機、保持經濟平穩較快增長的重要舉措。最近黨中央、國務院決定，對宏觀經濟政策作出重大調整，當前要實行積極的財政政策，在努力穩定出口的同時，出臺更加有力的十項措施擴大國內需求，以促進經濟平穩較快增長。筆者認為，目前應建立財政支出政策與稅收政策相互配合的保障和激勵機制，以解決中國居民消費不足、消費對經濟增長貢獻率較低的問題，促進經濟長期持續穩定發展。

一、中國居民消費需求現狀及存在的問題

“十一五”期間，中國經濟發展的主要立足點在于擴大內需，而擴大內需的著力點在于擴大消費需求。要確保經濟持續健康增長，必須在刺激消費、引導消費、促進消費需求增長上下功夫。因此，必須清醒地認識目前中國居民消費需求現狀及存在的問題。

1.最終消費率、貢獻率低。國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院最近一份報告認為，中國最終消費率和居民消費率分別以平均每年0.6個和0.4個百分點的幅度下降。在2007年，城鎮人均可支配收入和農民人均現金收入的增長均超過GDP增速，但消費增長對經濟增長的貢獻率仍然較低。2007年投資對經濟增長的貢獻率為41.6%，外貿對經濟增長的貢獻率為21.4%。而社會居民消費額占GDP的比重降到只有36%左右。中國消費率長期在低位徘徊，大大低于70%左右的世界平均水平。而由于居民消費在最終消費中占主導地位，所以消費率低就必然表現為居民消費率低。根據國際經驗，人均GDP達到1 000美元左右的時候，多數國家居民消費率一般為61%，而長期以來，中國居民消費率遠達不到該水平。消費率偏低使得在拉動經濟發展的“三駕馬車”中，外貿出口一旦受阻，經濟增長受到的影響將非常明顯。

2.城鄉居民消費水平差距較大，消費結構差異明顯。 長期以來，中國城市家庭的消費水平明顯要高于農村家庭的消費水平。據社科院2008年調查數據顯示，城市家庭年平均消費數額為28 343.7元，比農村家庭的17 285元高出10 000多元。在各細項中差距最大的三項是食品、住房和教育。在消費結構上，城鄉家庭在發展型支出結構上存在明顯差異，特別是在住房和醫療兩個方面。城市地區由于近年來房價高漲，與住房相關的消費支出比例明顯增加，占到消費總支出的6.6%，遠高于農村住房支出的2.8%。盡管農村醫保體系在2008年已經基本覆蓋全部農村家庭，但是較低的保障水平仍然未能大幅度降低農村家庭在醫療費用支出的壓力，農村家庭醫療支出占消費總支出的12.4%，比城市家庭9.4%高出3個百分點。此外，文化、娛樂和旅游支出中，盡管消費水平較低，但城鄉家庭間差異也很明顯，城市平均717.8元，占2.5%；農村平均180.3元，占1%，說明農村家庭在文化、娛樂消費方面基本上才剛剛起步。消費水平差距在一定程度上表明，中國城鄉之間、地區之間和社會成員之間的收入差距擴大趨勢尚未扭轉，收入分配差距仍然是人民群眾關注的一個熱點社會問題。

3.教育、醫療等消費呈剛性特點，低收入家庭生活質量受到影響。從理論上說，恩格爾系數是衡量家庭生活水平的重要指標，一般來說，食品支出占家庭總消費支出的比例越高，家庭生活水平就越低，反之亦然。但調查結果卻顯示，情況并非完全如此，調查發現，低收入家庭的食品支出數額較低，但同時其占消費總支出的比例也較低；2008年城市低收入家庭平均食品支出數額為4898.8元，占消費總支出的比例為34.2%，高于高收入家庭的比例（31.3%），但卻低于中低收入（39.1%）、中等收入（35%）和中高收入家庭（36.6%）的比例。農村情況類似，低收入家庭平均食品支出占消費總支出的比例為29.8%，低于其他所有家庭的食品支出比例，但其食品的消費水平僅為2 637.1元，低于其他家庭。

通過數據分析發現，低收入家庭的恩格爾系數較低的特殊情況，主要是因為城鄉低收入家庭為了保證教育和醫療等發展型消費而省吃儉用。因為在中國家庭高度重視子女教育的觀念以及在多數家庭醫療看病還需要自己付費的情況下，教育和醫療等發展型消費，變成了一種比較特殊的消費，他們沒有隨收入水平的改變而表現出較大的消費彈性，而是具有消費剛性的特點。這也是中國長期以來消費率過低、儲蓄率走高的原因之一。這說明加大教育投入和醫療保障，減少普通家庭正常消費的顧慮，有助于釋放其他消費，擴大內需。

4.農民增收緩慢，影響到廣大農村家庭的消費升級。由于國際金融危機的沖擊，對中國經濟的增長產生了一些負面影響。這其中顯然也波及到中國的農業和農村經濟。當前，農民增收面臨的突出問題是兩個：一是對于農產品價格的漲幅明顯比以往下降，價格當然是對農民發展生產是一個非常有力的刺激的力量，價格漲幅下降，有些農副產品的價格是絕對水平的下降，因此對農民增收帶來了一系列的不利的影響。第二點也是大家關心的，由于經濟受到了負面影響，特別是出口產品受到了一定的影響，就導致了農民工的就業產生了問題。據統計2008年底有近2 000萬農民工不得不離開城市回到家鄉。近幾年來，農民的工資性收入在其純收入中大約占到40%，所以農民工就業數量的減少，也就帶來了農民收入增長的困難，一定程度上也會影響到農村家庭的消費升級。

二、現行財稅體制中不利于消費需求增長的因素分析

1.分稅制缺陷導致地方政府投資沖動和居民消費需求不足。中國現行分稅制體制，使得各級政府的財政收入主要來源比較規范，而政府職能卻未能進一步理順，形成很大程度上事權與財權不對等的局面。地方政府迫于政績壓力，把增加投資作為推動經濟增長的主要途徑，引發了地方政府的投資沖動。在這一制度下，基層政府為了自身收入的穩定，特別是處于財政級次最低層的鄉鎮財政，為了彌補財政收支缺口，不得不在制度外采取非規范的籌資行為，這直接加重了農民負擔，影響農民的消費需求。

2.稅收扶持低收入家庭和下崗失業人員力度不夠。中國目前雖然在征收社會保障基金，但與目前世界上眾多國家和地區開征社會保障稅或類似稅種相比，存在征收職能軟化、監督管理無力、效率低下和社會保障覆蓋面窄等問題。現行社會保障資金的籌集主要采用由各地區、各部門、各行業自選制定具體籌資辦法和比率的方式，使得中國社會保障資金的來源缺乏應有的法律保障，其資金管理和收支平衡也存在巨大的困難。此外，目前國家稅務總局為鼓勵和扶持下崗失業人員自謀職業、自主創業，促進企業積極吸納下崗失業人員，雖然制定了相應稅收優惠政策，但優惠對象、范圍、力度不夠大，作用發揮還不明顯。

3.農業稅免征后農民的其他稅收負擔仍然存在。當前，社會上存在著一種農業稅免征后，農民、農村將處于無稅狀態的片面認識。實際上，農民長期以來不僅繳納農業稅，而且還承擔著其他方面的稅收負擔。從現實經濟生活分析，農民在從事農業生產過程中由于購買生產資料需要承受增值稅、車輛購置稅、車船稅等稅收負擔；農民在日常消費過程中還承擔了包含在消費品價格中的增值稅、消費稅和營業稅等流轉稅負擔；農民從事第二、三產業的生產經營，農民進城務工以及農民轉讓自有財產等，都與城鎮居民一樣需要照章繳納流轉稅、所得稅及其他相關稅收。由此可見，農業稅免征后，農民仍承擔著一定的稅收負擔，而并不是處于無稅狀態，并且與城鎮居民相比，農民所承擔的稅收負擔相對于其所能享受的公共產品和服務而言也是不對等的。農民不能實現徹底減負，僅靠免征農業稅減負增收，擴大消費是不現實的。

三、促進消費需求、拉動經濟增長的財稅政策建議

在國際金融危機引發中國經濟波動、出口萎縮的情況下，促進消費、擴大內需，拉動經濟增長，已經成為普遍共識。通過對中國居民消費需求現狀、存在的問題及現行財稅體制中不利于消費需求增長的因素分析，我們認為，為了促進消費、拉動內需，國家政策支持的重點應該是民生方面，要加大就業、教育、醫療、住房、社會保障等領域的投資力度，完善這些領域的財稅制度，擴大這些領域的公共產品和公共服務供給，逐步消除城鄉居民正常消費的后顧之憂，堅定城鄉居民的消費信心，實現促進消費、擴大內需，拉動經濟增長的目標。

（一）建立扶持中小企業發展的財稅機制

中小企業的發展，可以穩定就業、擴大就業，從而增加居民的經營性收入和工資性收入，擴大居民消費需求，拉動經濟增長。然而，中國中小企業在生產經營中的困難較多、抵御沖擊的能力較弱，需建立財政稅收相互配合機制加以扶持。

1.建立中小企業發展準備金。準備金的資金來源有兩個：一是政府財政撥款，可按一定比例逐年增加；二是從中小企業的營業收入中提取一定比例的資金。發展準備金由政府掌握，重點用于支持地方產業升級，支持中小企業與高新技術事業的發展；作為中小企業信用擔保與再擔保機構的資金來源；向新辦中小企業提供創業資助；對中小企業產品結構調整、科技成果產業化和技術改造項目給予貼息；提供中小企業貸款風險準備金等。

2.規范和清理有關中小企業的稅費制度。應規范對中小企業的稅收優惠政策，對中小企業信用擔保和再擔保機構在一定年限內免征一切稅收；對為安置下崗、殘疾人員而新辦的中小企業實行稅收優惠政策。應當允許小規模納稅人按17%或13%的稅率向一般納稅人開具增值稅專用發票，解決長期制約小企業發展的增值稅專用發票開具問題。清理對中小企業的不合理收費，逐步剝離目前由企業承擔的一些公共事務與社會職責，企業只承擔生產與經營職能。進一步規范政府的行政行為和收入機制，明確政府提供公共物品和服務的費用都應主要由稅收來承擔，不應再向使用者或受益者收取額外費用。

3.特定中小企業實施資金扶持政策。如對下崗職工創辦的或者安排下崗職工就業的中小企業，一次性撥付下崗職工一年的下崗生活救濟費，供企業使用；對貧困地區中小企業，從扶貧資金中撥出一定款項支持其發展；對因經濟不景氣及與之關聯的企業歇業或破產而陷入困境的中小企業，提供緊急資金援助；對平時經營狀況良好，受自然災害損失嚴重的中小企業，提供無息貸款。

4.建立扶持中小企業發展的政府采購制度和產品目錄制度。可借鑒國外經驗，著手制定對中小企業實行積極扶持的產品目錄，特別是對生產“精、尖、特、優”產品的中小企業，通過多種措施幫助其盡可能多地獲得政府購買份額，確保小企業有參加投資的機會。

（二）進一步協調財政稅收政策，增加居民可支配收入

1.適當提高城鄉居民的保障性收入。首先，適當提高城鎮居民最低生活保障標準。根據民政部的統計，2007年12月，中國36個中心城市居民最低生活保障標準最高地區的標準為361元，最低地區的標準為156元，中國農村貧困農民的低保金截至2007年第三季度末為30元。與作為勞動者本人及其家屬基本生活需要費用的個人所得稅費用扣除標準相比，上述標準明顯偏低。其次，全面建立農村居民最低生活保障制度，將農村絕對貧困人口和年收入低于一定標準的農村居民納入保障范圍，并不斷提高保障標準。再次，完善各類社會保險，擴大社會保險的覆蓋面，盡快做到全民覆蓋，并適時提高各類社會保險的給付標準，保障各種情況下居民的基本消費需求。

2.適當增加居民的工資性收入。首先，各級地方政府應當制定科學的最低工資標準并建立相關調節機制。應根據物價水平等因素的變化情況，適當調整各地的最低工資標準，保障勞動者基本工資收入的穩定提高。其次，調整工資、薪金所得的稅率結構。主要是減少個人所得稅的稅率檔次，拉大級距，擴大5%稅率的適用范圍，降低中等收入者的稅負，提高其可支配收入；適當降低個人所得稅的最高邊際稅率，增加高收入者稅后可支配收入，促進私人增加投資和消費。與此同時，科學設計和合理設置消費稅、財產稅等。

3.增加農村居民的經營性收入。政府在增加新農村建設基礎設施投入的同時，應通過財政補貼和稅收優惠政策，吸引企業和個人投資于農業，發展現代農業，增加農民收入。增加對種糧農民直接補貼。加大良種補貼力度，提高補貼標準，擴大補貼范圍。大規模增加農機具購置補貼，帶動農機普及應用和農機工業發展。加大農資綜合補貼力度，完善補貼動態調整機制，加強農業生產成本收益監測，根據農資價格上漲幅度和農作物實際播種面積，及時增加補貼。根據新增農業補貼的實際情況，逐步加大對專業大戶、家庭農場種糧補貼力度。密切跟蹤國內外農產品市場變化，適時加強政府調控，繼續提高糧食最低收購價，努力避免農產品價格下降，防止谷賤傷農，保障農業經營收入穩定增長。

（三）增加財政支出中保障民生的支出

1.調整財政補貼定位，增加具有公共性的民生開支。應改變財政補貼是政府調節經濟手段的定位，將財政補貼定位為保障民生、提高整個社會福利水平，尤其是提高低收入者福利水平的重要工具。財政補貼應更多地用于具有一定公共性的屬于保障城鄉居民基本福利的項目，如公共交通、冬季供暖、衛生保健、基礎教育等。

2.強化財政保障功能，減少居民應對未來事件的剛性支出。例如，面對目前高中教育階段存在的合理與不合理、明與暗的各種高收費，以及大學教育階段的高支出，許多中低收入家庭不得不節儉過日子，以積累資金應對這必不可少的支出。因此，應清理整頓高中教育階段的各種收費，適時將高中教育納入義務教育范圍，增加高中教育階段的財政經費，減少對個人的收費。

3.規范房地產價格，實行居民住房安居工程。中國目前的居民住房價格相對于居民收入而言明顯偏高，居民個人為了滿足自身或子女的住房需要不得不減少當前的消費需求而為未來購房積累資金。因此，無論從居者有其屋的角度，還是從避免房地產形成泡沫的角度，政府都應運用包括財稅政策和金融政策在內的各種政策手段，通過抑制炒房、消除住房建設與買賣中的不合理稅費等措施，適度降低過高的房價，使其相對穩定在一個比較合理的價格區間，避免由于住房需求擠掉其他消費需求。

（四）調整財稅政策，推進居民消費升級

1.適度采取減稅政策。為了擴大內需，促進消費，實現經濟的良性發展，政府減稅是一條積極可行便利有效的政策選擇。考慮到中國現行稅制和財政的承受能力，雖然全面減稅的條件尚不具備，但結構性的減免稅收還是完全可以做到的。具體包括：適當提高個人所得稅起征點，以增加居民可支配收入，擴大消費需求；對某些消費放開限制，給予減稅。如在現有減稅基礎上，進一步降低有關購房的稅費負擔，以盤活商品房市場；降低購置、使用汽車的稅費，刺激私人汽車的消費。對吸納下崗職工的勞動密集型企業，應給予適當的稅收照顧，以利于擴大就業，增加低收入者的可支配收入；適當提高出口產品的出口退稅率，以擴大外貿出口等等。當然，強調減稅必須要科學界定減稅的對象和范圍，而且減免稅收的權力應集中在中央和省級政府，以免損害國家利益，造成不公平的競爭環境，延緩經濟的復蘇和增長。

2.進一步激勵企業開發新產品。通過有效的財政貼息、擔保貸款、減免稅以及政府推廣等政策措施，推動企業開發新產品。對于有助于拉動居民消費升級換代的消費品、具有廣闊市場前景的節能減排消費品、滿足消費水平提高的新型消費品的研發和市場開拓，都給予一定的支持，滿足居民的消費需求。

3.調整完善現行營業稅制度，促進現代服務業和消費行業的發展。盡快將交通運輸業、物流業、建筑業和銷售不動產納入增值稅的征稅范圍，減少重復征稅。應當通過適當的稅收優惠政策，推進服務業的發展，以起到擴大消費領域和拉動消費的作用。