城鄉統籌視野下京郊農村居民點整理的利益協調與模式優化研究

刁琳琳

摘 要：在新農村建設、征地制度改革等政策背景下，農村居民點用地整理涉及經濟與社會轉型時期城鄉土地利益關系的重大調整。北京城市郊區居民點整理模式多數都以“農民上樓”為特征。在對其特征、存在問題及利益分配格局進行分析的基礎上，提出農村居民點整理中出現社會問題的根源在于居民點整理后增值利益分配機制與監管體系的內在缺陷，進而對京郊農村居民點整理的利益協調及其格局優化進行探討，并探索北京市城鄉結合地區農村居民點整理模式的途徑和改革取向。

關鍵詞：農村居民點整理；利益協調；“農民上樓”；京郊

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）06-0039-05

一、研究背景及概念界定

1.研究背景。城鄉統籌發展的核心問題是土地利用 [1]，城市增長發展到一定程度要求實現城鄉統籌和理性增長。黨的十八大將加大統籌城鄉發展力度作為解決三農問題的根本途徑，在新農村建設、征地制度改革、土地集約節約利用等政策背景下，農村居民點用地整理涉及經濟與社會轉型時期城鄉土地利益關系的重大調整，也是關乎實現“提高農民在土地增值收益中的分配比例”這一目標的關鍵環節。在中國改革開放以來的三十年里，快速城市化進程使城市和農村土地利用的總體格局迅速演變，用四個字概括就是“城進鄉退”，城鄉發展用地供需矛盾日益突出，影響了土地集約利用和經濟社會可持續發展。從中國城鄉建設用地配置的現狀來看，一方面，城市建設用地緊張，城市發展受到土地供給的嚴重約束，大量人口集聚涌進導致城市規模膨脹，引發交通擁擠、長途通勤，人口現實所引發的社會與環境問題正與日俱增，土地利用所牽及的社會因素也日益復雜；另一方面，農村建設用地（主要是農村居民點用地）閑置、浪費嚴重，人均宅基地面積有增無減，土地利用效率低下，城鄉建設用地不盡合理 [2]，這種“悖反”更加劇了優質農用地的持續減少。

如何將土地利用與城鄉統籌發展有機結合起來，已成為中國幾乎所有城市在推進城鄉一體化進程中亟待研究和解決的問題。推進城鄉統籌發展迫切需要改變土地資源粗放利用的現狀，加快推進土地資源整合，優化城鄉建設用地結構布局。由于中國城鄉建設用地之間存在明顯的效率落差，并有擴大趨勢，在耕地數量受到嚴格保護的同時，城鄉土地利用必須協調工業與農業、吃飯與建設、發展與保護等各方面的關系。對單純依賴數量型挖潛為特色的農用地開發整理難以成為土地整理的持久方向，加大建設用地整理力度是推進土地節約集約利用的重要途徑，通過農村居民點整理這種方式來實現耕地目標的保護和滿足城鎮發展的需要將是后續政策之取向。北京市郊區舊村改造和小城鎮建設多以“空心村”整治為起點，在“最嚴格的耕地保護制度”與城市用地需求加大矛盾共存的現實下，建設用地整理的開展已經逐步缺乏后續發展空間，未來最主要的農村建設用地整理的空間也將集中在農村居民點上。

2.概念界定。現實中的農村居民點整理在各地稱謂不盡相同，所依托的政策工具也不一樣。比如村莊整理、新農村建設、宅基地換房、農民上樓、綜合整治等，可能某些具體操作環節上有出入，但其工作重點一致。北京城鄉結合部地區傳統的農村居民點整理模式主要分為以下四類：農村城鎮化型、自然村縮并型、中心村內調型以及異地遷移型用地整理模式 [3]。本文所稱的農村居民點整理模式，包括各種類型的模式，但是按照最簡單的分類方法將其分類，由于北京市農村居民點整理多集中于以“農民上樓”為主要表象特征的整理模式，因此本文將這種整理模式作為主要的研究對象，即按照在北京地區農村居民點整理過程是否存在“農民上樓”這一現象，分為農民上樓模式和農民不上樓模式，上樓模式多集中在城市近郊區，或距離城市通勤時間較短的農村。

二、京郊農村居民點整理模式的整體特點及問題

北京市的農村居民點大多數是圍繞原有自然村擴展而成，缺乏統一規劃。村民居住散亂“見縫插針”或“打補釘”，一方面，原有村落膨脹蔓延，使舊村基本連片；另一方面，一些非居住用地逐漸被農民宅地包圍，造成居住地與非居住地混雜、用地功能不清的不合理局面。針對這些問題，北京市在全國城市中較早開展了農村居民點的整治工作：2006年起，市政府逐步推進農“五項基礎設施”建設工程，用五年時間完成了全市3 955個行政村的基礎設施改造；2008年，出臺《關于率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局意見》，并在2009年將海淀區北塢村、朝陽區大望京村確定為第一批試點村；2010年，投資2 300億元對城鄉結合部的50個市級重點“掛賬村”①進行城市化改造，探索集體土地利用、拆遷安置補償新模式，涉及9個區縣，38個位于中心城范圍，12個位于新城范圍，覆蓋土地面積3 200萬平方米，涉及農民約14萬人，整治后優先保證農民回遷房用地和產業用地，確保農民安置上樓。這些政策舉措為實現耕地占補平衡、加速城鄉一體化進程、改善京郊農村居住條件的目標提供了途徑和保障。

1.整理模式整體特點。整體來看，目前北京市農村居民點整理模式尚處于政府包辦為主的階段，參與居民點整理活動的主體單一，政府或其下屬機構（如土地整理中心）控制全部投資、建設和經營管理，政府既是土地整理的項目發起人，又是項目的直接投資者和項目的建設實施者，甚至是項目管理者 [4]。另一整體性特點是，在上述大前提下，具體操作模式越來越多樣化，其差別體現在用地分配方案、產權類型、補償方式及標準、先期及后續相關操作環節等。如平谷區馬坊模式采取的“343”分配方案（原有居民點面積的30%用于供農民上樓，40%用于商業建設，30%用于復墾成耕地），此分配比例是根據北京市3個1/3分配指導思想，根據當地具體情況做的修正；在海淀北塢村的實踐中，盡管遇到了不少問題和困難，但采取的一些做法很有特色：進行騰退挖潛，實行宅基地換房，農民集中上樓、安排5%產業用地、居住用地異地選址建設等有效措施，把潛在的土地資源利用起來，由政府搭建租賃平臺，將農民的閑置回遷房變為公租房，從而解決了農民通過租房增收的合法性，使“瓦片經濟”得到規范管理；唐家嶺等“掛賬村”的模式特點為，完全由政府出資，以民生工程為理念導向，集中建設新式廉租公寓，面向外來留京人員，滿足其住房需求；同時廉租房產權和收益歸全體村民所有，成為農民增收的途徑。

2.整理模式存在的問題。（1）投資融資渠道單一。目前北京市土地整理多為政府部門或其下屬機構直接投資建設和經營管理，項目融資主要依靠政府，絕大部分資金來源于新增建設用地有償使用費、耕地開墾費（非農業建設經批準占用耕地的）和土地復墾費（由于挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，沒有條件復墾或復墾不符合要求的）三種途徑 [5]，且上述三種融資所得都是作為專項資金用來耕地開發整理和復墾。具體到農村居民點整理這種整理形式，融資渠道更為單一，主要是政府部門以政府信用做擔保，向銀行借貸用以進行居民點整理。由于居民點整理具有耗資量大、周期長的特點，政府成本增加的同時，也造成后續環節運作上的被動。（2）競爭環境及利益分配有失公平。目前行政包辦為主的居民點整理模式，排擠了市場上一般企業、個人整理方案及整理資金的介入。同時，政府部門在農村居民點整理中體現出的準壟斷性，使得其他社會公眾參與度不夠，也使得在整理利益分配方面更加復雜 [6]。（3）整理目標不夠多元化。農村居民點整理較其他具體的土地整理形式比如耕地整理、土地開發、土地復墾等要更復雜，涉及面更廣，甚至有些區縣在實際操作中把農村居民點整理提升為土地綜合整治。居民點整理的這個特點決定了引入土地利用多目標規劃的重要性，即要注重實現土地整理的經濟效益、社會效益和生態效益的三重目標。目前京郊很多農村居民點整理過程中，過分注重建設用地指標的產生而對于微區域生態的規劃設計、保持培育以及體現社會效益的百姓生活水平關注度不夠。

三、京郊“農民上樓”整理模式的利益分析

嚴格來講，“農民上樓”與“宅基地換房”不是等同的概念。但在實踐中，兩者經常表現為同一整理項目中都會出現的表象性環節，這就是說很多地方的農村居民點整理模式，如果實現了“農民上樓”，則很可能出現當地農民用“宅基地換房”。反之，有“宅基地換房”的地方，也很可能有“農民上樓”現象發生，因此將兩者大體上歸為一類。這種模式多數發生在城市郊區，或者距離城鎮有便利交通條件，或者有良好生態環境等條件的農村地區。

具體看來，（1）該模式利益來源包括商品房收入、商業收入等經濟收益，并產生建設用地指標、新增耕地面積、社會效益、居住環境效益等。（2）其利益主體包括政府、開發企業、村集體及農民個人。（3）在利益分配方面，政府占有除居住環境效益之外的各種利益的一部分，開發企業獲取商品房收入及可能的建設用地指標，村集體及農民得到部分經濟收益及社會效益與居住環境利益，其經濟收益包括住房、可能的商鋪收益及補貼款等，或者是更多數量的耕地面積等，社會效益指生活保障與均等的社會服務等，另外享有居住環境的改善等利益。（4）其利益分配方法為：政府主要占有社會效益及可能的經濟利益，開發商獲取政府撥款，村集體及農民利益整理前后基本持衡，有時可能有小幅提高。比如，北京平谷區小城鎮整理試點“馬坊模式”，采取市財政撥款、當地政府主導模式，該模式首先通過公開招標選擇評估公司與拆遷公司，宅基地面積在0.4畝以內補償標準為540元/m2，超過0.4畝部分補償標準為270元/m2，建筑物補償標準為600元～1 000元/m2，搬遷補償標準為2 500元/戶，每戶平均可獲得貨幣補償45萬元。該部分金額由市財政撥付，待土地整理后的建設用地出讓后，回收資金償還市財政。同時，保障每戶農民家庭回遷住房建筑面積不低于190m2，按照平谷區保障性住房1 600元/m2優惠價格提供。

四、京郊農村居民點整理的利益協調途徑

1.進一步明晰農村集體土地產權。土地產權尤其是土地所有權的歸屬是解決土地問題的根本之所在。農村集體土地產權，尤其是農村土地所有權的歸屬問題，是解決農村居民點整理中的利益分配問題的基礎，也是優化各方主體利益格局優化之關鍵。

目前需要解決的問題是：農村集體土地的所有權主體到底是誰？農村土地所有權人到底有哪些權利？中國目前農村集體土地產權主體虛化設置，據《中華人民共和國土地管理法》第10條規定，可以認為農村土地集體所有制，是農民集體所有制，農民集體是具有一定范圍的農民集體，具有村農民集體、村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體、鄉（鎮）農民集體等形式[7]。在實際生活中，各地表現出不同的主體形式，如北京市集體土地90%是鄉鎮和村農民集體所有，在四川省村民小組所有占90%左右，甘肅省的邊緣地區的集體土地基本上都是村民小組所有，佛山市、深圳市等在20世紀八九十年代就將鄉鎮土地國有化[8]。但是農村集體土地所有權主體模糊化的問題并未因此得到實質性解決。這種模糊的土地所有權狀態如果長期維持，農民將更難以分享城市化所帶來的土地增值收益，這阻礙了城鄉一體化進程的實現，違背農民意愿強迫其“上樓”、放棄宅基地和耕地也將引發更多的社會問題。許多不愿意上樓的農民是因為覺得補償不到位，因此進一步明確農村土地產權尤其是土地所有權的主體及其權利所應該有的利益內涵，是維持各方長久利益之根源。

2.因地制宜研究土地發展權配置模式并謹慎試用。美國通過實施近四十年的土地發展權轉移計劃，實現了廣泛的社會發展和環境保護的目標。土地發展權可以用來解決宏觀層面的利益調整，也可以用來協調微觀層面的問題，在中國土地利用也實行嚴格土地用途管制的背景下，作為一種體現公平性的權利形式，土地發展權的應用更應體現在京郊農村居民點整理中。

政府、村集體與農民的土地利益沖突是以土地發展權價值的爭奪為核心，根源在于產權設計與治理結構存在內在缺陷[9]。試采用土地發展權的理念進行農村居民點整理，表現為：一是根據相關規劃，對京郊區縣不同村莊的土地發展權予以量化。比如承認符合規劃的農村集體建設用地的土地發展權（如果該村莊的人均宅基地面積小于規定標準，則通過土地發展權予以補足）的前提下，村集體所獲發展權可以上市交易，包括轉讓、入股、自行開發等[10]。二是在農村居民點整理中，尤其是農民上樓模式中，政策上認可居民點整理過程也是農村土地發展權退出的過程。農民在農村居民點整理過程中，不僅付出失去宅基地永久使用權、耕地（部分地區）承包經營權，同時還隱性地失去了土地發展權，因此在補償農民過程中，不宜簡單對比整理前后農民的利益或增或減多少。三是通過財政轉移支付的形式，體現土地發展權思想。雖然中國未形成系統的土地發展權安排，但國家通過財政轉移支付的形式，完成了一部分土地發展權的兌現過程，其實質正體現了土地發展權的理念。① 借鑒此形式對北京遠郊地區的落后農村進行補償不失為一種好做法，關鍵在于相應級別政府部門要找準對象，加大財政回補力度（見表1）。

3.客觀評價“農民上樓”所依據的政策平臺。客觀評價“農民上樓”這一北京當前農村居民點整理主流模式所依據的政策平臺——城鄉建設用地增減掛鉤政策，有利于市政府科學合理地制定后續相關政策，因此客觀評價掛鉤政策對于政府管理者而言，其政策收益是巨大的。掛鉤政策的初衷是加速城鎮化發展，提高土地利用率，改善農民生活條件，通過掛鉤政策，土地價值得以迅速提升。通過農村居民點整理讓土地增值，增加社會財富，無疑是件好事，這個政策本身沒有問題。但掛鉤政策在實施過程中確實存在很多問題，不少地方政府借城鄉建設用地增減掛鉤政策的名義，強迫農民“上樓”，剝奪農民權益。從理論上看，通過農村居民點整理，農民實現整體上樓，這個過程所帶來的利益是巨大的；從實際操作看，表現為做法不規范、管理有缺陷甚至部分地方政府故意“認識出現偏差”，歸根結底是因為利益誘惑。根據筆者的前期相關調研，多數農民表示只要補償合理，還是愿意上樓。北京市近幾年出現的農民“被上樓”現象，甚至產生暴力事件、群體事件，說明在利益分配方面存在問題，只有把利益分配問題解決好，農村居民點整理工作才會順利進行。

4.抑制城市高房價，防止“消滅空心村，出現空心城”現象。城市房價的高企與持續上漲，很大程度上決定了城市郊區農村居民點整理的模式。通過利用結余出來的土地進行商品房開發，“農民上樓”模式能迅速且大量的回籠資金，攫取暴利，因此全國各地城市郊區絕大多數農村居民點整理工作熱情高漲。一方面是城市土地資源的低效與浪費，另一方面又急不可耐地進行城市郊區居民點整理。而在這背后，是炒作性資金對于城市房源的大幅度壟斷，且這種壟斷行為與城市房價的持續非理性上漲又互為影響。對于地方政府而言，可能因此要付出巨大的政策代價來彌補房地產泡沫所帶來的負社會收益，高房價導致的高利潤最終成為全國性的“農民上樓運動”的幕后推手（見下頁圖1）。

五、京郊農村居民點整理模式的改革取向

1.開創更多投資融資渠道。改變主要依靠市政府專項資金、金融機構的融資方式，引入更多社會資金，參與整理全程。充分利用土地規劃和土地儲備進行融資，經過對土地的開發整理，實現不同地段，不同價格，利用轉讓、租賃、拍賣等方式獲得土地資源的經營收益為新農村建設融資。2010年8月12日，成都首例農村土地綜合整治項目用地成功掛牌融資，這是將農村土地綜合整治引入市場機制的積極探索，通過這樣的方式，為社會資本融入農村土地綜合整治建立了市場平臺[11]，這是農村居民點整理融資方式的創新，對北京居民點整理工作改革具有示范效應。從圖2、圖3中可以看出，土地政府融資模式跟市場融資模式下的政府收益壓力對比。

在圖2中，0a階段代表居民點整理前期政府作為融資主體，只有成本付出，收益為負值，ab階段代表有現金流收入，并在b時點達到盈虧平衡，bc階段代表收益持續上漲，cd階段代表收益穩定，比如無成本情形下的固定分紅，假設收益持續至d時點結束。在圖3中，0u階段代表政府既無成本也無收益階段，uv階段代表收益持續上漲階段，yw階段代表收益穩定，假設收益持續至w時點結束[12]。

顯然，政府融資模式下政府收益壓力較大，必須滿足V=f（t）dt?C=f（t）dt才能經濟上可行，其中V、C分別代表收入和成本。市場融資模式下政府收益壓力較小，由于0u階段支出為零，只需V=g（t）dt?0即可，而在現實操作中，這一點是極可能滿足的。

2.改善競爭環境和利益分配機制。以引入其他市場化主體作為居民點整理融資主體為契機，構建農村居民點整理領域公平透明的競爭環境，完善各方利益分配機制。在投資比例、方式和收益分配方面明晰化，有利于減少矛盾，利于整理工作的順利開展。在許多西方國家，其土地整理經費一般都是由中央、地方和土地所有者共同承擔的，并約定好比例。比如德國土地整理中，聯邦政府、州政府、土地所有者投資分別占48%、32%、20%；日本的土地整理中，50%的費用由農業省負責，40%的費用由道府縣和町村平均分攤，10%的費用由農民負擔，對收益的分配比例和形式事先也做出詳細說明。更重要的是，整個過程各環節操作都要透明公開，要有獨立于各整理主體之外的督查監管部門，保障各方利益不受侵害。

3.完善居民點整理績效考核體系。需要改變單一地或過度地以經濟效益（主要體現在建設用地指標上）為整理動力的現狀，將生態效益和社會效益真正納入農村居民點整理效益評價體系，并在實際評價中，將其作為賦權較重的評價因子，才能真正改變實施主體的指導理念和整理初衷。在整理過程中，除考慮經濟效益外，應關注微區域生態景觀的規劃和普通民眾參與平臺的搭建，關注農村基礎設施和公共設施齊備合理，關注村民回遷房質量等等。這些方面的關注程度會因整理模式不同而異，如村集體主導型整理模式，這方面投入的成本和精力會更多一些，政府雖然會失去一部分土地收益，但獲得了城市特定區域更新后的社會、經濟和環境效應。

4.借鑒“農村再生”理念，注重生態環境建設。從國外相關研究成果看，各國尤為關注在居民點整理過程中的生態環境保護、生態景觀建設等方面的內容。對于那些距離城市較遠、相對落后的農村，由于沒有城市郊區的區位優勢，同時受制于城鄉建設用地增減掛鉤實施的地域限制，政府對其農村居民點整理的熱情較低。對于遠郊農村，北京宜借鑒臺灣的“農村再生”理念，①由市財政撥付一定專款，支持其生態環境建設和精神文化生活開展，既保證當地農民的物質和文化生活，又體現統籌城鄉發展的理念，同時還能在一定程度上靈活實現土地發展權的思想。

六、結語

城市剝奪鄉村發展空間和生產要素的核心機制之一，就是導致“城進鄉退”的城鄉二元土地制度，這種制度像一個大的抽水機系統，使城鄉土地利用處于割裂狀態的二元結構，也是引發農村土地市場隱性交易的根源。盤活農村建設用地，是中國消除城鄉差別和激活農村房地產市場的重要“一步棋”，如何走好這步棋，農村居民點整理工作是基礎，也是關鍵。

農村居民點整理中出現社會問題的根源在于居民點整理后增值利益分配機制與監管體系的內在缺陷。農村居民點整理模式本身沒有對錯，只有結合具體案例看其是否適合及其適合程度。在整理過程中所涉及到的各方主體利益是否得到保障，并共同構建合理的利益分配格局，是衡量某類居民點整理模式完善與否的核心指標。優化農村居民點整理利益格局需要多管齊下，當然也需從常規研究套路出發，探索北京市城鄉結合地區農村居民點整理模式的改進對策。在接下來的若干年中，北京市將仍以加速城鎮化進程作為經濟發展的重要平臺，京郊農村居民點整理模式及其利益協調問題將會得到更多的關注。