河北省城鄉基本養老保險制度銜接轉化的機理與對策研究

陳世金　王亦明　李佳

摘 要：隨著河北省城鄉居民社會養老保險的推行和城鎮企業職工基本養老保險制度的完善，城鄉基本養老保險制度間的保險關系轉移銜接問題，日益成為發展統籌城鄉養老保險制度的重要瓶頸。分析河北省兩種基本養老保險制度間存在的差異；找出存在的主要問題并簡要分析產生的原因；重點分析城鄉基本養老保險制度銜接轉化的內在機理，最后提出從消除體制內外制度性障礙；及時立法并制定轉移接續辦法；從采用先行試點，漸進式推廣的方式；加快社保機構信息化管理服務平臺建設等方面實現城鄉基本養老保險制度銜接與轉化的對策及建議。

關鍵詞：城鄉基本養老保險；銜接；轉化機理；河北省

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）06-0062-04

河北省于2009年啟動首批新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）試點，并在2011年7月同步啟動城鎮居民養老保險試點。新農保試點、城鎮居民社會養老保險試點在擴面的同時，兩項制度的參保繳費和待遇領取政策、財政補貼政策已完全一致，實現了制度并軌。截至2011年底，兩項制度在全省的覆蓋面達到62%，有2 357.7萬城鄉居民參保，515萬人領取待遇，參保率達到 94.5%，領取率達到99.98%。目前河北省66個縣（市、區）被納入2012年城鄉居民養老保險試點范圍。加上此前被納入試點的106個縣（市、區），2012年底前社會養老保險制度將覆蓋全省172個縣（市、區）的城鄉居民，“全體人民老有所養”的目標將基本實現 [1]。為進一步統籌城鄉發展，逐步縮小城鄉差距，推進公共服務均等化。自2012年7月1日起，河北省新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度合并實施，合并實施后統稱為“河北省城鄉居民社會養老保險”（以下簡稱“居保”）。隨著居保制度的建立和推進，養老保險將實現城鄉的全覆蓋。初步形成了較為全面的社會養老保險保障制度體系格局，對河北省居民的養老保障起到了積極的作用。而河北省現行的社會養老保險制度是在城鄉二元經濟結構背景下建立的，城鎮社會養老保險制度尚存不少問題，居保制度才剛剛起步在制度設計與實施上均存在不同程度的問題。隨著越來越多的人員在城鄉間流動，解決城鄉基本養老保險制度間的轉移銜接問題，已經成為河北省養老保障體系建設的重要瓶頸。

一、河北省城鄉基本養老保險制度差異性分析

目前河北省的基本養老保險制度體系主要由城鎮職工基本養老和城鄉居民社會養老制度組成。在城鎮主要是城鎮企業職工基本養老保險制度（以下簡稱“城保”）。2009年3月11日，河北省根據《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[2005]38號），依據河北省人民政府辦公廳辦字[2006]77號《河北省企業職工基本養老金計發辦法》對職工養老保險的具體內容進行了規范和完善。在農村則是實施新農保制度。河北省于2009年啟動首批新農保試點，并在2011年7月同步啟動城鎮居民養老保險試點。2012年5月22日，根據國家有關要求和河北省實際，河北省決定合并實施河北省新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度。下發冀政函[2012]68號文件，自2012年7月1日起，河北省合并實施新農保和城鎮居民養老保險統稱為“居保”。城保和居保主要內容差異性分析如下：

（一）性質及管理體制上的差異

城保制度的建立和實施主要有強制性原則作保障，在養老保險制度上，用人單位和企業必須為本單位人員繳納社會養老保險。這與社會保險的特征是相符合的。而在居保制度中，不管是城鎮還是農村居民都是以自愿參保為首要原則，并且規定在原新農保制度實施時，符合領取條件的老年人領取待遇與其子女參保繳費掛鉤的有關規定不再執行。在社保基金管理上，“城保”統籌層次已經上升到省級統籌，基金管理比農村嚴格規范，“居保”在統籌層次上較低，管理制度不完備，目前暫以縣（市）、區為單位管理。

（二）養老基金籌集設計上的差異

1.城保設有繳費基數并且按比例繳費。（1）職工個人以本人上年度月平均工資收入為繳費基數，按8%繳納基本養老保險費。并設有個人繳費基數的上下限以避免繳費差距過大：其中下限為全省上一年度在崗職工月平均工資的60%，上限為全省上一年度在崗職工月平均工資的300%。（2）參保單位（企業）以上年度職工工資總額為繳費基數，按20%的比例繳納。單位繳費工資低于全省上一年度在崗職工月平均工資的60%或無法核定職工工資總額的，以職工個人繳費基數之和作為企業的計算基數繳費。

2.居保制度的養老基金由個人繳費、集體補助以及各級政府補貼構成。（1）個人繳費。參加居保制度的城鄉居民（以下簡稱參保人）應按規定繳納養老保險費。目前河北省繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1 000元十個檔次，城鄉居民可以自主選擇繳費檔次。

（三）養老金賬戶及領取待遇安排上的差異

1.居保養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。（1）基礎養老金。中央政府確定的居保或新農保基礎養老金補助標準為每人每月55元，由中央財政全額補助。（2）居民個人賬戶養老金。個人繳費，集體補助及其他社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，各級地方政府對參保人的繳費補貼，全部記入居民的個人賬戶。

2.城保養老金待遇由統籌賬戶的基礎養老金和個人賬戶養老金組成。（1）基礎養老金。基礎養老金=（參保人員退休時全省上年度在崗職工月平均工資+本人指數化月平均繳費工資）÷2×繳費年限×1%。（2）個人賬戶養老金。個人賬戶養老金=個人賬戶累計儲存額÷本人退休年齡相對應的計發月數。

二、城鄉基本養老保險制度銜接轉化中存在問題

（一）基本養老保險制度碎片化

河北省事業單位養老保險制度、城保制度、居保制度適用于不同的參保對象，因此制度之間有很強的獨立性，在制度的設計上城鄉體制差異大，仍是典型的二元結構。從保險業務管理方面看多元化制度供給是保障資源的一種浪費。從參保對象流動與轉保方面看，由于各種制度模式差異大、待遇標準和計發辦法不同，保險關系轉移存在嚴重的制度壁壘。這種制度上的分割導致了各種基本養老保險制度之間銜接不順暢，也不利于人力資源在社會各個領域之間的自由流動。2009年，人力資源和社會保障部會同財政部出臺了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，規定了參加城保制度的參保人員跨省流動并在城鎮就業時其基本養老保險關系可以順暢轉移接續。但是，中國目前缺乏制度與制度之間的基本養老保險關系轉移接續辦法，比如，由城保制度轉入居保制度以及由居保轉入城保制度的銜接辦法目前存在空白。隨著河北省城市化的加速發展，大量農民工進入城市就業，參加了當地的城保制度，但是其之前在農村參加居保的個人賬戶繳費額由于沒有銜接機制只能封存。部分進城的農民工因工作原因返鄉后，同樣由于沒有轉移接續辦法，之前繳納的城保保險費不能轉移到居保養老制度中，這損害了農民工的基本權益[2]。

（二）河北省現行養老保險制度覆蓋面不足

從城鄉基本養老保險制度的實施和覆蓋面看，農村養老制度的穩定性和保險關系的持續性差以及大量農村剩余勞動力就業困難等問題，造成了大量適保人群未能參保，城鄉基本養老保險制度覆蓋面的不足。根據2011年河北省人力資源和社會保障事業發展統計公報的數據顯示：河北省參加機關事業養老保險、城保、新農保以及城鎮居民保險制度共計3524.1萬人，而2011年末全省常住人口7 240.51萬。基本養老保險制度覆蓋率為48.67%。具體數據（如圖1所示）。

符合參保條件但沒有納入現行城鄉基本養老保險制度的覆蓋范圍的人群主要包括：參保意識差的純農民、一些私營企業的從業人員、個體戶、靈活就業人員等。農村大量年輕力壯的農民可能只看到短期內只繳費的義務，得不到可見的利益，而采取等待觀望態度而未參保；一些年齡大的農民受中國傳統觀念影響，認為養兒防老、儲蓄防老更為可靠，造成參保意識不強；還有部分農村的弱勢群體由于自身經濟條件差，無暇顧及養老保障的安排即使想參保也經濟拮據；同時可能當地政府對居保制度宣傳工作不到位也是重要的原因。河北省存在的這種制度內不參保的問題危害性是很大的，它損害了社會保障制度的公平性，導致了勞動者收入分配和社會地位的不公平 [2]。

（三）城鄉基本養老保險制度間繳費負擔和待遇計發差距大

河北省在制度設計上，居保與城保的繳費水平和待遇標準計發辦法等方面存在很大不同。在繳費方面，居保實行年繳，個人按檔次繳費；集體補助及其他經濟組織、社會公益組織資助記入個人賬戶，但實際上河北省各地的集體補助繳費部分缺失嚴重，此項政策形同虛設；地方政府補貼部分絕大部分地市縣按最低標準執行，財政支出投入不夠；而且沒有社會統籌賬戶。城保制度實行按月按比例繳費，個人繳費全部進入個人賬戶（靈活就業人員按8%進入），企業繳費以及政府補貼進入社會統籌賬戶，而且個人和企業的繳費基數相對居保檔次繳費制度要高很多。從2011年河北省各種城鄉基本養老保險制度的個人養老保險繳費率來看差異較大，城保幾乎是居保繳費率的4倍，具體數據（見表1）。目前河北省城保繳費率已經達到比較高的水平19.32%，遠遠高于世界平均繳費水平（為10%），甚至很快就要達到國際警界線（20%）。

三、城鄉基本養老保險制度銜接與轉化的內在機理

城鄉基本養老保險制度的銜接與轉化，從制度層面看，主要包括：賬戶的轉換、繳費年限的確定、養老金待遇的調整及其他要素的調整與統一等。其中賬戶的轉換和繳費年限的確定是關鍵。

（一）城鄉基本養老保險賬戶轉移的條件

參加職保和居保人員，達到職保法定退休年齡（含待遇領取年齡）后，職保繳費年限滿十五年（含依據有關規定延長繳費）的，可以申請從居保轉入職保，按照職保辦法計發相應待遇；職保繳費年限不足十五年的，可以申請從職保轉入居保，待達到居保規定的領取條件時，按照居保辦法計發相應待遇。由于職保、居保制度都規定繳費年限滿十五年為按月享受基本養老金的條件，而職保的待遇水平相對較高。因此，規定只要滿足參加職保的繳費年限，無論在新農保或城居保繳費多長時間，都可以轉入職保合并計算待遇，有利于最大限度地保障參保人員的權益，同時引導參保人員長期參保、持續繳費；而對由于各種原因在職保繳費不足十五年的，按照社會保險法的規定從職保轉入居保，由后者發揮“兜底”功能，也避免因職保繳費年限不足而造成參保人員的權益損失。

（二）城鄉養老保險個人賬戶轉移及繳費年限的確定

參保人員從居保轉入職保的，居保個人賬戶全部儲存額并入職保個人賬戶，居保繳費年限不累計計算或折算為職保繳費年限。參保人員從職保轉入居保的，職保個人賬戶全部儲存額并入居保個人賬戶，參加職保的繳費年限合并累加計算為居保的繳費年限。對職保向居保轉移的，不轉移職保統籌基金。考慮到統籌基金是政府對職保制度的專門安排，基本功能是保障職保退休人員的基本生活；而居保制度中沒有這一安排，而另外安排了政府全額支付的基礎養老金。如果職保向居保單向轉移統籌基金，會導致各項制度資金安排上的不平衡。同時統籌基金與個人賬戶性質不同，不屬于個人所有。參保人員從職保轉入居保，不轉移統籌基金，也不影響其個人權益。

（三）城鄉基本養老保險金待遇的調整

參保人員若在同一年度內重復參加職保和居保的，其重復時段（按月計算）只計算職保繳費年限，清退居保重復時段繳費，并將居保重復時段相應個人繳費（含集體補助）金額退還本人。參保人員不得同時領取職保和居保待遇。已經同時領取職保和居保待遇的，終止并解除居保養老保險關系，除政府補貼外的個人賬戶余額退還本人，已領取的居保基礎養老金待遇應予以退還；本人不予退還的，由社會保險經辦機構負責從居保個人賬戶余額或者職保基本養老金中抵扣。必須遵循養老保險關系唯一性的原則，既優先保留養老金水平較高的職保待遇，又防止重復領取待遇給其他參保人員權益帶來損害。

四、河北省城鄉基本養老保險制度銜接與轉化的對策及建議

城鄉基本養老保險制度銜接與轉化是新時代的新生事物，這項工作沒有現成的理論和經驗可借鑒，操作和實施起來難度相當大，為此建議從以下幾個方面加以完善：

（一）先行試點，總結經驗漸進式推廣

城鄉基本養老保險關系銜接與轉化是中國國情的特有情況，沒有現成的理論和經驗可借鑒，因此必須經過深入試點，總結經驗和完善理論后，進行推廣。河北省城鄉之間、不同地區間的經濟發展水平差異較大，養老保險政策在一些具體細節上也存在地區差異，因此轉移辦法的完善需要一個探索試點的過程。其次，辦法的實施需要統一規范、操作簡便的經辦流程，否則再好的辦法也難以落實。建議試點地選擇經濟條件較好、城鎮化相對發達、有一定的新農保工作基礎和經驗的地區，如河北省的秦皇島市。試點的重點任務是要對參保對象、保險費折算、賬戶轉化、養老金計發標準和待遇等基本要素進行規范和不斷地調整，對銜接與轉化辦法進行完善，以適于向全省推廣。

（二）重視立法保障，及時制定轉移接續辦法

要根據試點情況，及時出臺城鄉基本養老保險銜接與轉化的有關條例和管理辦法，使該項工作有法可依。從統一管理角度，出臺一個省級的《城鄉基本養老保險制度銜接與轉化的方案》，以及和其配套的實施細則，非常必要。該方案和實施細則，是全省基本養老保險業務統一管理的綱領性文件，也是各地市進行接轉保險關系的重要法律依據。以便解決城鄉流動人員的養老關系轉移問題。農民工頻繁在城鄉間流動，是中國城鎮化過程中的必然現象，將在很長時期內存在，研究解決他們的跨城鄉養老關系轉移接續問題恰逢其時。一方面，目前由于新農保和城鎮居民養老保險剛剛試點實施不久，城鄉養老關系轉移無論從總量，還是訴求方面矛盾并不突出，農民工大多年齡在 30 周歲以下，離領取養老待遇還有較長的時間。早做籌劃，盡快出臺辦法，避免問題和矛盾的堆積。另一方面，各類養老保障制度正在逐步完善，如果這一問題還仍然沒有解決辦法，勢必影響養老保險制度城鄉統籌的實現 [3]。

（三）加快社保機構信息化管理服務平臺建設

加快城鄉基本養老保險制度的信息化建設是支撐社會保障系統的重要技術保障，對實現城鄉居民養老保險信息的動態監控、傳遞互通、有序銜接具有重要的意義。充分利用國家“金保工程”建設，依托政務網絡技術平臺，形成統一集中、分層互聯和安全高效的社會保障網絡體系，為社會保障管理提供一個信息共享交換平臺，為公眾提供一種方便快捷的信息查詢服務平臺。目前除了加強各地“城保”制度的完善外，同時，也要加強與兄弟省份的溝通與合作，為保險關系的銜接與轉移提供方便。要加大各地社會保險信息服務設施的軟硬件平臺建設和網絡化管理，提高管理效率，增強準確性；有條件的地方，最好與各地社會保險的開戶銀行建立網絡關系，對參保對象建立社會保障卡，實現動態遷轉，減少人工程序，節約成本。