政府投融資平臺債務情況調查

李媛

摘 要：地方政府投融資平臺債務資金的使用不僅具有經濟效應，還有社會效應和生態效應，對推動當地經濟社會發展、提升經濟發展潛力具有重要意義。為了解徐州市政府投融資平臺債務情況，人民銀行徐州中心支行采用重點調查形式，對市級政府投融資平臺的債務情況進行了專題調查。調查顯示，目前徐州市政府投融資平臺債務以銀行貸款為主，無不良貸款，但也面臨一些問題，政府、監管部門、銀行從不同角度應強化平臺貸款管理，確保還款來源穩定有效。

關鍵詞：政府投融資平臺；資金來源；償債能力

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）06-0071-03

地方政府投融資平臺（以下簡稱“融資平臺”）是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，從事政府指定或委托的公益性或準公益性項目的融資、投資、建設和運營，擁有獨立法人資格的經濟實體。地方政府投融資平臺債務資金的使用不僅具有經濟效應，還有社會效應和生態效應，對推動當地經濟社會發展、提升經濟發展潛力具有重要意義。為了解徐州市政府投融資平臺債務情況，近期，人民銀行徐州中心支行采用重點調查形式，對8家市級政府投融資平臺的債務情況進行了專題調查。調查顯示，目前徐州市政府投融資平臺債務以銀行貸款為主，無不良貸款，但也面臨一些問題：土地出讓金收入下降影響融資平臺還款、平臺企業因自身現金流不足償債壓力較大、還款來源受土地市場制約較大、銀行貸款等融資渠道受阻制約平臺企業后續融資需求。對此，政府應引導平臺公司規范發展，增強債務償還能力；監管部門應完善相應的風險防范機制；銀行應強化平臺貸款管理，確保還款來源穩定有效。

一、徐州市政府投融資平臺債務現狀

2008年，在政府4萬億投資應對國際金融危機的背景下，徐州市政府投融資平臺快速發展。2010年6月，國務院發布了《國務院關于加強地方政府投融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）要求地方政府對融資平臺債務進行一次全面清理。隨后，各金融機構按照銀監局的要求，加大對融資平臺貸款風險的管理力度，對平臺貸款進行逐筆“解包還原”和全面梳理，嚴格執行貸款總額和貸款占比的“雙限”管理，部分平臺公司轉為一般性公司，退出了平臺目錄。截至2012年9月末，徐州市共有43家政府投融資平臺，其中地市級16家，縣級27家，按平臺類型來看，各類開發區融資平臺7家，國有資產管理公司5家，土地儲備類平臺5家，城市投資建設公司13家，交通運輸類平臺6家，其他類型平臺7家。

目前，徐州市融資平臺采用以銀行貸款為主，輔之公司債等多渠道融資模式。截至2012年9月末，徐州市政府投融資平臺債務余額為188.82億元，其中銀行貸款（含異地貸款61.18億元）140.32億元，公司債48.5億元。

（一）銀行貸款

1.銀行貸款總量下降，但占比仍較高。截至2012年9月末，徐州市融資平臺銀行貸款（含異地貸款）余額140.32億元，較2011年末減少35.96億元，占債務總額的74.31%。調查顯示，76%的樣本平臺銀行貸款余額占債務總額的比重達50%以上。

2.貸款質量較好，無不良貸款。從貸款質量五級分類看，2012年9月末，徐州市融資平臺不良貸款余額為0萬元，較2011年末減少0.2億元；全市融資平臺關注類貸款余額為4.34億元，較2011年末減少3.89億元，關注類貸款占全部銀行貸款（未包含異地貸款）的5.48%，較2011年末下降2.51個百分點。

3.銀行貸款以項目貸款為主，主要投向基礎設施和土地收儲。融資平臺銀行貸款由流動資金貸款和項目貸款兩部分組成。剔除異地銀行貸款，2012年9月末，徐州市融資平臺項目貸款余額78.1億元，占其銀行貸款的比例高達98.69%。銀行項目貸款具有以下特點：一是所有項目貸款均為中長期貸款。其中，三年以上項目貸款余額為64.02億元，占項目貸款的81.97%。二是以地市級平臺貸款為主。地市級平臺貸款余額62.46億元，占項目貸款的79.97%。三是主要投向基礎設施和土地收儲。據統計，投向拆遷、舊城改造和保障房等市政基礎設施貸款余額共計48.8億元，占項目貸款的62.48%；投向土地收儲貸款余額13.94億元，占項目貸款的17.85%。

4.貸款以土地抵押為主，還款來源于土地出讓金。截至2012年9月末，抵押貸款余額為71.47億元，占銀行貸款（未包含異地貸款）的90.31%，其中土地抵押貸款余額64.37億元，占抵押貸款的90.07%。還款來源主要土地出讓收入和其他財政補貼資金為主，調查顯示，75%的樣本平臺還款來源主要是土地出讓收入。

（二）公司債及其他

除銀行貸款外，融資平臺還通過證券公司發行公司債，改善債務結構。公司債券募集資金成本低、期限長，只需要每年付息，到期還本，適合軌道交通等城市基礎項目融資。自2010年10月，作為徐州市首家發行公司債的融資平臺——徐州市新城區國有資產經營有限責任公司發行了總額10億元，年息5.75%的公司債券。截至2012年10月末，全市有4家融資平臺發行公司債券，共募集資金48.5億元。

此外，融資平臺還可以通過商業銀行發行中期票據和短期融資券，拓寬融資渠道。據調查，目前全市共有徐州經濟開發區國有資產經營有限責任公司、徐州市新城區國有資產經營有限責任公司等4家融資平臺正處于申報階段，共涉及中期票據67.4億元和短期融資券40億元。

不論是銀行貸款和發行公司債，還是短期融資債券和中期票據，都需要資產規模支持。為提高平臺公司融資負債能力，徐州市平臺公司通過多種方式提高資產規模：一是公司合并重組。如徐州市國有資產投資經營集團有限公司在原徐州市國有資產投資經營總公司、徐州市投資總公司、徐州市城市建設投資總公司基礎上合并重組。二是通過市場化方式資產注入。如注入土地，增強公司經營能力。三是多元化投資，做大經營性資產。融資平臺堅持市場化、專業化的運作模式，加強公司資產管理水平，提升資產的市場價值。

二、徐州政府投融資平臺債務情況存在的問題

（一）土地出讓金收入下降影響融資平臺還款

目前融資平臺債務償還來源主要有：一是財政資金。對承建的公益性項目主要依靠財政性資金償債。二是土地收益。以徐州經濟開發區為例，目前商業用地市場價260萬元/畝，較2005年增加200萬元，每年度土地收入中可用于貸款的資金不低于5億元。三是公司經營和投資收益。

調查顯示，由于融資平臺的資產多為道路、管網、景觀等公益性資產，除自身經營收益外，土地出讓金收入是大部分平臺企業償債的重要來源。在國家對房地產市場調控不動搖的背景下，土地出讓金收入受土地市場制約較大：一是房地產市場持續低迷，土地出讓形勢嚴峻。2012年前10月，全市市本級土地出讓金收入52.93億元，同比少增26.43億元。從明后年起，各融資平臺將進入還款高峰期，還本付息壓力較大。二是部分平臺公司土地出讓金不到位。新城區規劃建設以來，累計掛牌成交土地進展順利，但存在部分土地出讓金逾期欠繳現象，影響了平臺公司的正常運作。三是土地指標緊張。未來較長時間內，房地產仍是宏觀調控的重點，隨著保障住房的逐步入市，房地產價格出現上漲的可能性較大，因此預計，土地市場在較短時間內全面復蘇的可能性不大，土地市場的成交萎縮將對政府財力產生較大影響，將影響融資平臺債務的償還。

（二）平臺自身現金流不足，短期償債壓力較大

平臺企業現金流不足主要表現在總量和期限結構兩個方面：一是現金流總量覆蓋不足，進入還款高峰期，項目還款壓力大。以徐州市棚戶區改造項目投融資主體的某公司為例，隨著土地出讓金形勢嚴峻，加之棚戶區改造后地塊規劃用于公益項目較多（拆遷成本近10.5億元的回龍窩、云龍山東坡等棚戶區被規劃為文化街區），造成土地出讓金明顯減少，項目當期收入難以覆蓋貸款本息。據調查，該公司自2013年將進入還款高峰期，償還額23.32億元，2012年高達29.92億元，棚戶區項目還款壓力較大。二是貸款與投資項目現金流錯配，導致存在“借殼融資，短貸長投”現象。目前平臺貸款多為項目貸款，主要投向基礎設施項目，由于大部分基建項目具有建設周期長、收益回收分散的特點，而平臺貸款期限相對較短，從而給平臺公司帶來投融資期限錯配的風險，存在“借殼融資，短貸長投”問題。據調查，徐州市某平臺公司的融資渠道是以該公司所屬子公司為貸款主體向銀行借款，借款后轉給該公司使用。目前該公司短期借款占借款余額的比例達62.7%，融資成本高、償債壓力大。

（三）銀行貸款等融資渠道受阻制約平臺企業后續融資需求

據調查，政府融資平臺在建和新建項目較多，需要大量后續資金保障項目順利實施，目前銀行貸款等融資渠道受阻，無法滿足平臺企業后續融資需求，在建項目若無法按時完成交付，將影響融資平臺債務償還。融資渠道受阻主要表現為：一是平臺公司銀行貸款難度加大。2010年下半年以來，銀監部門要求融資平臺公司貸款“只減不增，降舊控新”，即貸款余額總量要壓縮，新增貸款嚴格控制。在此政策背景下，各家金融機構授信條件不斷提高。同時，各金融機構授信時需提供全額的土地、房屋等資產抵押，并要求在項目申報時必須明確抵押物及其價值。調查的樣本融資平臺均表示銀行貸款難度加大成為共性問題，不僅貸款總量下降，而且貸款條件嚴格。二是資產總量仍相對較小，直接融資規模受限。按照規定，企業債、中期票據等直接融資，在審批時按照凈資產40%的比例進行總量限制。以作為徐州城投公司典型代表的某平臺公司為例，該平臺公司總資產在195.44億元，凈資產80.11億元，但與常州、鎮江等地的城投公司相比（一般資產總量為500億元，凈資產300億元），該平臺公司資產總量明顯偏小，直接融資空間受限。此外，較嚴的審批條件和較高的融資門檻也限制了平臺企業通過發行企業債、中期票據、理財產品進行融資。

三、提高徐州市投融資平臺債務償還能力的相關建議

（一）政府應引導平臺公司規范發展，增強債務償還能力

一要引導平臺公司合理設定舉債規模，建立科學償債機制。在國家宏觀調控形勢下，積極應對土地市場下行的風險，提高償債準備金提取比例，擴大償債準備金規模，擴充償債資金來源，有效應對債務高峰期的到來，避免債務風險。二要適當拓寬平臺企業的融資渠道，推進融資行為市場化。政府應通過財政扶持、資產注入、相關收益投入等渠道，規范有序地增加融資平臺的注冊資金規模和資產規模，滿足企業債、中期票據等直接融資的合理要求，適度利用信托、債券、資產證券化、項目融資等渠道融資，通過引進會計師、律師、信用評級機構以及投資銀行等市場約束，增加平臺公司投融資行為的約束機制和透明度，逐步擺脫對財政投資和銀行貸款的過度依賴，優化資金來源結構。

（二）監管部門應完善相應的風險防范機制

首先，應加強對平臺貸款的總體風險情況進行全面監管分析，并充分發揮窗口指導的作用，及時傳導和解讀監管政策，指導各商業銀行提高防范平臺授信風險的能力。其次，要建立和完善商業銀行間信息的交流和共享體系。相關監管部門應牽頭建立政府投融資平臺信息共享機制，能定期對當地各級政府的融資規模、還貸情況、資產質量等信息進行匯總，對風險進行提示，以便商業銀行及時、全面掌握平臺企業情況。第三，要強化與政府部門的溝通。相關監管部門應牽頭建立與政府相關部門定期溝通制度，加強各銀行之間和銀行與地方政府相關職能部門之間的協調。

（三）銀行應強化平臺貸款管理，確保還款來源穩定有效

一要應實行逐步有序的退出機制。根據實際情況制訂差別性貸款管理方案，逐步壓縮平臺貸款總量，同時，適當考慮延長融資平臺的貸款償還期限，以分散企業集中還款風險和還款壓力。二要加強管理，保證平臺貸款質量。監控貸款資金的流向和流量，科學評估還款來源的有效性、還款能力的保障性，切實提高政府融資平臺貸款質量，如對于國有土地使用權作為抵押物的，貸款行要與借款人、財政部門、國土部門共同簽訂土地出讓收入監管協議，確保抵押土地出讓收入優先劃入設在貸款行指定的賬戶歸還貸款本息。