簡談修法后當事人申請民事檢察監督的時限

邵世星　劉朝娟

一、應當規定當事人申請民事檢察監督的時限

新《民事訴訟法》規定當事人對生效判決、裁定不服的，向法院申請再審的時限是判決、裁定生效后六個月內，特定情形下自知道或應當知道再審事由之日起六個月內。超過法定時限申請再審的，法院將不予支持。新規定較之以前當事人申請再審的兩年時限，長度大大縮短。如此規定，是為了敦促當事人及時行使權利、節約司法成本，體現了修法兼顧司法效率與公正的價值追求。

當事人在民事裁判生效后，為了救濟自己的權利，可以向法院申請再審，也可以有條件地向檢察機關申請抗訴或者檢察建議。修改后民事訴訟法第209條規定當事人向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴的，應當滿足下列條件：（一）人民法院駁回再審申請的；（二）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯誤的。也就是說，當事人對于生效民事判決、裁定申請檢察監督，應以已向法院申請再審為前置程序。總體來看，該條的立法意圖還是科學的。但在操作上，該條沒有對當事人向檢察機關申請民事檢察監督的時限做出規定，難免讓人產生疑問：是否當事人向檢察機關申請檢察監督沒有時限限制？但是，如果當事人任何時間都可以向檢察機關申請民事檢察監督，就會出現這樣一個問題：當事人在法定時限內沒有向法院申請再審，依照法律規定其就喪失了申請再審的機會，而當事人仍可以通過檢察機關監督而啟動再審程序。設若如此，從某種意義上說就使得民訴法對當事人申請再審所設置的時限形同虛設，制度之間就形成了結構性矛盾。尤其是有些案件判決、裁定已經生效數年甚至更長時間，所涉法律關系已基本穩定，如果當事人仍可以申請檢察監督，這等于變相鼓勵了當事人怠于行使申請再審的權利，也有悖于民事訴訟法立法追求的效率與公正原則及督促當事人及時行使權利的立法本意，不利于維護法律關系的相對穩定、不利于社會和諧。

還應當指出的是，修法以前，民事訴訟法并未有當事人向檢察機關申訴的規定。雖然從法理上來看，檢察機關啟動抗訴一般應當以當事人申訴為前提，實踐中抗訴工作也多是基于當事人申訴辦理的，但是鑒于民事訴訟法未有當事人向檢察機關申訴的明確規定，因此無法確切的解讀出當事人向檢察機關申訴的訴權。修法之后，民事訴訟法明確規定了當事人向檢察機關申請再審或者檢察建議的條件和有關限制。從積極的角度看，這其實是明確了當事人向檢察機關申訴的權利，從而使當事人向檢察機關申訴成為了一種名正言順的司法訴權。向檢察機關申訴既已成為司法訴權，當然需要接受時限的限制，因為司法訴權的時間性是這種權利的通例。可見，修法后規定當事人申請檢察監督的時限非常必要。

二、對當事人申請民事檢察監督時限的以往做法

規定當事人申請檢察監督的時限，歷來是保證民事檢察工作順利開展的重要內容。2001年，最高人民檢察院《關于規范省級人民檢察院辦理民事行政提請抗訴案件的意見》中規定：“申訴人在人民法院判決、裁定生效二年之內無正當理由，未向人民檢察院提出申訴的案件，應不予受理。”同年，最高人民法院也在《關于當前審判監督工作若干問題的紀要》中規定：“原審案件當事人在原審裁判生效二年內無正當理由，未向人民法院或人民檢察院提出申訴的案件，人民檢察院提出抗訴的，人民法院不予受理。”雖然最高人民法院直接對人民檢察院的抗訴進行限制的做法并不妥當，但從兩家規定的內容來看，在當事人申訴應接受兩年限制的理解上還是趨于一致的。

2007最高人民檢察院民行廳《關于王慎文申訴案時限問題的答復》中再次明確，當事人申請監督的時限原則上與當時民訴法規定一致，統一為二年。這說明，修法之前，高檢院對當事人向檢察機關申訴的時限規定，原則上是比照當事人向法院申請再審的時限規定處理的。

需要指出的是，修法之前，檢察機關對當事人申請檢察監督的時限規定為兩年而不是三年、四年或者其他，原因是跟當時法律規定的當事人申請再審的時限相一致，而不是說兩年是一個可以或者應該固定化的時限。時限自身的長短，是立法綜合考慮當時影響立法選擇的各種因素最終確定的結果。因此，從發展的眼光看，時限長短當然是可變的。

三、當事人申請民事檢察監督的時限設定

在民事訴訟法修改之后，最高人民檢察院正加緊修改《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》等有關工作規定。在新擬定的《人民檢察院民事行政檢察監督規則》（征求意見稿）中，規定了當事人申請檢察監督時限的內容。具體是：“當事人對已經發生法律效力的民事、行政判決、裁定或者民事調解書向人民檢察院申請監督的，應當自人民法院裁定駁回再審申請或者再審判決、裁定發生法律效力之日起二年內提出。再審判決、裁定有下列情形之一的，應當自知道或者應當知道之日起二年內提出：（一）有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；（二）原判決、裁定認定事實的主要證據是偽造的；（三）據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；（四）審判人員審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。當事人超過前兩款規定期限向人民檢察院申請監督的，人民檢察院不予受理。”這一規定原則上沿襲了之前的二年時限的做法。

《意見稿》關于當事人申請檢察監督時限的規定，內容上比較細化，這較之以前是一大進步，強化檢察監督職權、保障當事人權利的意圖也很明顯。因此，值得贊揚之處頗多。但我們也認為，這其中最為核心的兩年時限段的規定，似有不科學之處。表現在：

其一，《意見稿》二年時限的規定，與民事訴訟法關于當事人向法院申請再審為六個月的時限相比，時間顯然過長，嚴重偏離立法精神。立法把當事人申請再審的時限由兩年縮短為六個月，應當說其中體現的追求司法效率和尊重裁判的既判力、程序的安定性的價值的意圖是非常明顯的。《意見稿》擬定的兩年時限，顯然不能體現這一立法上價值追求的變化。雖然說檢察監督具有一定的特殊性，個別案件也具有一定的特殊性，但其不足以產生把當事人申請檢察監督都視為具有特殊性的理解。即使從某些案件確實具有特殊性的角度考慮，也不應該不顧及效率問題。何況，按照新法的制度安排，當事人申請檢察監督已經是后于向法院申請再審的行為，效率的體現已經很低下，某種程度上已經把“特殊性”考慮進去了。在此情況下，更無理由適用較長的申請檢察監督的時限。

其二，《意見稿》兩年時限的設定，也不符合法律統一性的原理和精神。法律的統一性的一個重要要求是，相同或相似的法律規范，內容上應該是一致的，應該避免出現矛盾的內容。從當事人的角度而言，其向法院申請再審和向檢察院申請檢察監督，通常情況下要求的內容都是救濟自己的權利，兩向申請的性質是一致的。也就是說，兩者是性質高度一致的申訴權利。如此，立法既已規定當事人申請法院再審的時限是六個月，而《意見稿》卻把當事人向檢察機關申請檢察監督的時限設定為兩年，豈不是會產生沖突嗎？另外，民事訴訟法是基本法律，檢察機關的工作規定是司法解釋性質，顯然位序是不一樣的。從避免矛盾的要求看，顯然不可能要求立法的內容順從司法解釋。因此，調整《意見稿》的規定是適當的做法。

其三，從我國的司法實踐看，對于申訴案件而言，并非申訴的時間越長、次數越多就越能實現公正，案件辦理的質量就越來越高。《意見稿》在時限問題上隱含的追求并不一定能夠達到，甚至有適得其反的危險。另外，無休止的訴訟進程不僅使法律的嚴肅性、權威性遭到踐踏，也無謂地增加了訴訟成本，消耗了國家有限的司法資源，不利于督促當事人及時行使權利，不利于維護法律關系的穩定性。

綜上，我們認為，設定當事人向檢察機關申請檢察監督的時限，內容應以法律規定的當事人向法院申請再審的時限為基本參照。具體為：其一，建議對當事人申請檢察監督的時限以法律或司法解釋的形式明確規定為六個月，并通過法定的程序予以公布；其二、規定“對超過六個月時限未向法院申請再審、或法院以超過時限為由駁回再審的，檢察機關不予受理”；其三、對六個月申請檢察監督時限的性質加以明確。目前對六個月是否為可變期間，是否適用類同于訴訟時效中斷等情形存在爭議。我們認為，六個月應規定為不變期間為宜；其四、規定的內容應更加具體、細化。如對何為“知道或應當知道”加以統一的解釋，

以便實踐操作有一個現實依據。