論民事執行監督的制度構建和完善

彭德文　楊紅

一、民事執行權與民事執行檢察監督

（一）民事執行權的內涵及性質

所謂民事執行權就是指法院執行機構強制義務人履行民事義務而實現權利人民事權利的權力。民事執行權可以分為民事執行裁決權和民事執行實施權。民事執行裁決權指執行機構依法享有的在執行程序中對各種程序事項和相關的實體事項，依當事人及案外人申請或依職權作出裁斷或決定的權力。民事執行實施權指執行機構為實現執行依據確定的內容之目的，依職權實施的執行措施，進行執行活動的權力。

關于民事執行權的性質，學界、實務界存在分歧。觀點一認為民事執行權具有行政權的性質；觀點二認為民事執行權是一種司法權。觀點三認為執行權兼具司法權和行政權的雙重性質，其中執行裁決權是法院對各種程序事項和相關的實體事項所作出的裁斷或決定的權力，具有司法權屬性；執行實施權在司法實踐中應用得比較多，具有主動，直接和積極的行政色彩，因此具有行政權屬性。筆者同意第三種觀點。

（二）民事執行檢察監督

民事執行檢察監督，主要是指人民檢察院依據法律規定對人民法院民事執行活動進行的法律監督。開展民事執行檢察監督，不僅有利于規范人民法院民事執行權的正確行使，保障民事執行的法律效果，而且還保護當事人的權利不受侵害，維護當事人的合法權益。它具有以下幾個特征：

1.民事執行檢察監督是外部的人民檢察院對法院的監督。來自法院內部的監督，因是其系統內的一種自我規范，權力者通過自我約束來實現對執行權的監督，其作用是十分有限的。所以要想從根本上規范民事執行監督，就必須建立一個以外部監督為主導，內部監督為補充的全面監督體系。民事執行檢察監督就是來自外部的人民檢察院對人民法院的監督。

2.民事執行檢察監督具有司法行政監督的屬性。檢察機關是法律監督機關，檢察權具有法律監督權的屬性。民事執行檢察監督針對的是法院的民事執行權，由于民事執行權既有司法權的性質又有行政權的性質，故民事執行檢察監督具有司法行政監督屬性。

3.民事執行檢察監督具有一定的被動性。民事執行涉及私權的處分，當事人和案外人有權處置自己的實體權利和訴訟權利，民事執行活動的檢察監督一般以當事人提出申請為前提，檢察機關不應主動啟動監督程序。

二、基層民事執行檢察監督的現狀及不足

（一）基層民事執行檢察監督的現狀

1.執行監督任務繁重。當前大量的執行案件由基層法院承擔，基層民事執行檢察監督責任重大。以江蘇省某市為例，據統計，該市2012年法院全年執行案件14600多件，其中基層法院承擔的執行案件14000余件，占全部執行案件的95.89%。另外法院執行難、執行亂的問題突出，因此基層檢察機關開展民事執行監督任務繁重。

2.執行監督人員不足。在檢察機關，開展民事執行監督任務主要在民行部門，但民行部門的編制不足，大部分基層民行部門的人員在3人左右，有的甚至是1人科室，而同級基層法院每年辦結的執行案件在1300件左右，在開展審判監督的同時，再去對如此多的執行案件進行監督，確實有點心有余而力不足。

3.執行監督方式混亂。由于檢察機關對民事執行活動的監督范圍不明確，所使用的監督方式也形態各異。目前實踐中嘗試使用的監督方式有檢察建議、監督意見、糾正違法通知書、暫緩執行建議、說明理由通知書、參與執行和解、現場監督等，客觀上造成監督方式的混亂、不規范，有損檢察監督的嚴肅性和權威性。

（二）存在的不足

1.檢察機關自身因素，導致開展難。長期以來檢察機關的業務主要集中在刑事案件方面，民行檢察業務方面相對較弱，檢察機關內部精通和熟悉民商法和民事訴訟程序的專門人才比較缺乏，且絕大多數人沒有執行監督經驗，這在某種程度上制約了檢察機關民事執行監督工作的效果?！皬奈覈鴻z察機關目前的地位及其編制、人員素質、工作任務等因素看，檢察機關無法勝任對民事執行工作的監督”。[1]雖然該觀點有些片面，但或多或少反映出目前檢察機關在民事執行監督方面存在一定的不足，這些在一定程度上影響了檢察機關執行監督工作的開展。

2.民事執行監督特性，導致發現難。民事執行檢察監督具有一定的被動性，檢察機關執行監督案件的來源主要依靠當事人的申訴，一般不會主動介入法院的執行活動，對法院的執行活動無法及時掌握，這導致檢察機關發現執行監督案件的線索難。

3.合理可行程序缺失，導致操作難。雖然民訴法對賦予檢察機關執行監督權，但民訴法未對監督的范圍、程序、形式、效力等問題做出具體的規定，而最高人民法院、最高人民檢察院于2011年3月聯合出臺了《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》，仍存在一些問題與不足，如監督范圍狹窄、監督方式單一等等，操作性不強。如何科學合理地開展民事執行監督，有待兩高聯合出臺具體的司法解釋。

4.法院干警抵觸心理，導致協調難。由于法律法規對執行監督無具體的操作規定，法院、檢察院在對待民事執行檢察監督可能會存在一些分歧，法院部分人員對執行監督的不理解、不配合，甚至抵觸心理，以種種理由對檢察機關的執行監督進行搪塞，在實踐工作中采取不理會、不配合的態度，限制、刁難檢察機關對民事執行活動進行監督。

5.缺乏有效制約措施，導致落實難。對法院不執行或怠于執行等消極執行行為缺乏有效監督手段，檢察建議雖然具有靈活快捷的特點，但檢察建議的剛性不足，“一般而言，法院可以做接受的表示也可以不接受，即主動權在法院”[2]，而檢察機關缺乏相應的制約措施。

三、完善檢察機關執行監督工作機制的幾點思考

（一）民事執行監督應遵循的原則

1.同級監督原則。在實施民事執行監督時，應由同級檢察院受理對同級法院執行裁定、決定，通知和具體執行行為進行監督，保持對等性、合法性，確保監督效率和效果。在地域管轄上，采取執行法院所在地人民檢察院管轄的原則。[3]

2.有限、適度監督的原則。由于執行的案件都是民事案件執行標的具有私權性質，當事人對私權享有處分權，執行檢察監督應遵循有限監督的原則。同時檢察機關實施監督注意適度，不應影響人民法院的正常執行活動，要維護法院審判與執行的權威性，正確處理好檢察監督與法院生效裁判的既判力和執行力的關系。

3.以當事人的申請為原則。民事執行涉及私權的處分，民事執行活動的檢察監督應當以當事人提出申請為前提，檢察機關不應主動啟動監督程序。但當執行涉及國家利益、社會公共利益時，法院應告知檢察機關，檢察機關認為需要時可以派員參加。

4.公正與效率原則。檢察機關對執行活動的監督要兼顧公正與效率，既要保證人民法院執行活動的公正性，又要有利于推進法院的執行效率。既不偏向當事人，也不偏向法院，否則將會失去檢察機關的權威性和公正性。

（二）民事執行檢察監督的范圍

人民法院的民事執行活動主要包括執行裁判行為和執行實施行為，消極執行行為也應成為監督的對象。

1.對執行裁決的監督。（1）執行對象類裁決。如追加、變更被執行人裁定錯誤的。（2）執行措施類裁決。如采取執行措施的裁定、決定不符合法定條件的。（3）執行程序類裁決。如不予執行、中止執行、終結執行裁定不符合法定條件的；（4）其他執行裁決。

2.對法院違法執行行為的監督。（1）執行對象違法。如對未生效的或錯誤的判決裁定受理執行，違法執行案外人的財產，超標的執行等。（2）執行措施違法。主要表現為執行手段粗暴，濫用強制措施，違法拍賣、變賣，違法解除已經采取的執行措施，違法調查、搜查，違法保管、適用被執行財產等。（3）執行收費違法。主要表現為不按照規定收費，巧立名目亂收費，個別法官甚至向當事人吃拿卡要，直接侵犯當事人權益。（4）其他執行實施違法行為。

3.對法院不履行或者怠于履行執行職責的監督。主要表現在：應當受理而未受理，應當追加被執行人而未追加，應當采取查封、扣押、凍結措施而未采取，應當改變、解除執行措施而未改變、解除，應當恢復執行而未恢復等。

4.對執行活動中的職務犯罪的監督。主要表現在：（1）在執行中索取、收受當事人財物及其他賄賂的。（2）貪污、私分執行款及孳息或者其他財產的。（3）挪用、截留執行款歸自己使用的。

（三）檢察機關民事執行監督的方式

目前檢察機關開展執行監督所使用的監督方式形態各異，這在一定程度上有損檢察監督的嚴肅性和權威性，建議高檢院能統一監督方式，以便能更好地開展執行監督工作。筆者建議根據法院執行過程中違法行為的輕重程度，依次采取檢察建議、糾正違法通知書、違法行為調查等方式進行監督。

1.檢察建議。是目前最常用的監督方式，也易為法院所接受。主要包括兩種：一是糾正一般違法行為的檢察建議。人民檢察院發現有違法侵犯當事人合法權益現象的執行裁定、執行決定，應及時以檢察建議的方式督促法院進行糾正或針對存在的問題提出改進工作的建議，切實維護當事人的合法權益。二是暫緩執行或中止執行的檢察建議。人民法院收到暫緩執行檢察建議后，應當于七日內回復人民檢察院。對于不予暫緩執行的，應當書面告知人民檢察院，并說明不采納理由。

2.糾正違法執行通知書。糾正違法執行通知書，是指“檢察機關對執行中較為嚴重違法行為作出書面糾正意見，通知人民法院糾正的一種監督方式”。[4]當人民法院在作出查封、扣押、凍結等執行行為時，在導致實體錯誤或可能錯誤的情況下，不及時糾正會損害當事人、國家、社會公共利益時發出糾正意見，要求人民法院及時糾正錯誤行為的方式。與檢察建議相比，《糾正違法通知書》更具有實施過程中的糾錯作用。

3.執行人員違法行為調查。《中華人民共和國刑法修正案（四）》第八條第三款明確規定：“在執行判決、裁定活動中，嚴重不負責任或者濫用職權，不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執行職責，或者違法采取訴訟保全措施、強制執行措施，致使當事人或者其他人的利益遭受重大損失的，處五年以下有期徒刑或者拘役；致使當事人或者其他人的利益遭受特別重大損失的，處五年以上十年以下有期徒刑?！眻绦腥藛T在執行活動中有以上情形的，或者有貪污賄賂等情形的，可由檢察機關展開違法行為調查，發現涉嫌犯罪的，及時立案查處。

（四）建立必要的保障措施

1.程序保障：出臺具體的操作規則。修改后的新民訴法雖然明確檢察機關有權對民事執行進行監督，但是在實際操作中沒有更為具體的規定，法院、檢察院在對待民事執行檢察監督可能會存在一些分歧，希望最高檢、最高法在實踐調研的基礎上，聯合頒發司法解釋，進一步明確人民檢察院民事執行監督的范圍、途徑和措施，使民事執行監督工作有法可依。

2.機構保障：設立專門的監督機構。目前檢察機關負責民事執行監督的部門主要是民行部門，從監督的實踐看，民行部門大部分的精力都集中到審判監督上去了，對執行監督重視不夠，因此建議在檢察機關內部設立專門的執行監督機構，具體負責民事執行活動和刑事執行活動的監督。

3.人才保障：配備專業的人才隊伍。加強基層民事執行監督隊伍建設，要抽調有民商法知識或從法院選調人員，配足配強民行隊伍，以滿足民事執行監督的需要。同時要注意專業人才的培養，通過組織培訓、掛職鍛煉等形式，提高干警的業務素質，提升監督水平。

4.措施保障：賦予必要的處分權利。為更好地開展執行監督工作，建議賦予檢察一定的實體處分權，主要包括回復權、調查取證權、暫緩執行建議權、督促公益執行權等。

5.機制保障：建立可行的工作機制。檢察機關在履行監督職責的過程中，應與法院做好溝通協調工作，建立相應的配合協調工作機制，如相關部門定期溝通聯系制度、檢察長列席審判委員會討論執行案件制度、法院對生效裁判的備案制度，執行息訴工作機制等，共同促進執行工作。

注釋：

[1]趙晉山、黃文藝：《如何為民事執行監督開“處方”》，載《人民法院報》2007年8月16日。

[2]何小敏、吳進東：《檢察機關民事執行監督職能管見》，載《檢察論叢》第7卷法律出版社2004年版。

[3]楊榮馨：《論強制執行的檢察監督》，載《人民檢察》2007年第13期。

[4]王軍：《對法院民事執行活動的檢察監督初探》，載《檢察實踐》2001年第3期。