資源環境監管視角下的行政檢察監督

王雅琴

摘 要：2013年6月，最高人民法院和最高人民檢察院頒布實施的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，再次將人們的視線引向政府對資源環境監管職責的落實：環境監管失職將受到嚴懲。在資源環境監管領域，目前我國立法只規定了行政監管責任，對有關行政監管權力行使的行政檢察監督卻缺乏相應的立法。加強行政檢察監督，有助于促進政府依法嚴格履行保護資源環境、防止有關權力濫用的監管職責。

關鍵詞：資源環境保護；政府監管；行政檢察監督

中圖分類號：D922.114 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）06-0104-06

2013年6月，最高人民法院和最高人民檢察院頒布實施的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高司法解釋”），不僅對政府如何嚴格落實資源環境監管職責提出了新課題，而且也對如何對政府嚴格落實資源環境監管責任實施監督提出了新課題。

一、“兩高司法解釋”確立環境保護檢察監督權的合法地位

應當說，我國立法一直對保護資源環境比較重視，如有關經濟立法、行政立法中都規定了嚴格的且比較完善的資源環境監管制度。資源環境監管失職入罪，可以追溯到1997年修訂《刑法》之時，但是當時有關問題并未引起廣泛的關注。不僅刑事立法對有關資源環境監管失職罪有追責規定，我國有關資源環境保護的法律大多也都有類似規定。然而，改革開放30多年來，隨著我國經濟的快速發展，資源環境的破壞和污染問題一直未能得到有效解決，不僅情況沒有好轉，局部地區甚至還在惡化。這與資源環境監管失職有著直接的關系。本次頒布實施的“兩高司法解釋”對我國《刑法》有關環境監管失職入罪的具體認定標準進行了明確：刑法第408條規定的行為，具有該解釋第1條第六項至第十三項規定情形之一的，應當認定為“致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果”。明確定罪的標準，目的在于加大對資源環境監管失職犯罪的打擊力度，促進資源環境監管權力的有效行使，加強對資源環境監管瀆職的監督。

我國《刑法》第408條和“兩高司法解釋”的規定，是檢法配合實施的監督，實質是司法監督，追究的是個人的刑事責任。但是，應當看到，這里的有關國家機關工作人員應當履行的資源環境監管職責，實質是其所在部門應當依法履行的資源環境行政監管職能。“兩高司法解釋”的頒布實施，不僅體現了從嚴打擊污染環境犯罪的立法精神和國家確實要治理資源環境污染的決心，也將對資源環境監管的檢察監督“提上了日程”。

按照我國權力體系的制度設計，目前司法權監督行政權的范圍較小，只有人民法院在行政訴訟、非訴執行案件中對有關具體行政行為的合法性審查的間接監督以及檢察機關對行政機關工作人員的法紀監督等。加強懲治與防范“資源環境污染犯罪”，需要“強化行政機關與司法機關的有效配合，實現行政執法與刑事司法的有序銜接”（“兩高司法解釋”新聞發布稿中最高人民法院新聞發言人孫軍工語），而通過司法解釋將“環境監管失職犯罪”明朗化、具體化，也意味著司法權對行政權監督范圍的進一步擴大，更意味著檢察權對行政權監督范圍的進一步加強，即實際上是對負有資源環境監管職責的主管部門及其工作人員實施的監督。擴大司法監督行政的范圍，對于完善我國行政法制監督機制、促進我國社會主義法治建設具有特別重要的意義。

按照“兩高司法解釋”，無論是各級政府，抑或是政府主管部門，或是經合法授權從事具體管理市場經濟和社會生活、擁有一定管理公共事務和社會事務職權的國有公司、企業和事業單位，只要負有保護環境、保護資源監管職責的，監管失職，導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失等，其主管責任人員都有可能構成環境監管失職罪，換句話說，都應接受檢察監督。

二、當前我國資源環境監管與行政檢察監督的關系

“兩高司法解釋”在明確資源環境監管失職入罪的同時，也宣示了：必須加強對資源環境的監管；強化資源環境監管職責的同時，必須強化對資源環境監管職責的監督。

（一）行政主體對資源環境的監管與監督關系分析

我國2008年啟動的新一輪行政機構改革，實行了大部制，其中一個引人注目的機構由原國務院直屬局升格成為國務院組成部門，即中華人民共和國環境保護部。這既表明國家對資源環境保護問題的重視，也是國家加強對資源環境監管領導力度的重大舉措。我國有關資源環境保護的立法不僅對各級人民政府及其行政主管部門的資源環保監管職責（能）都有明確規定，而且對資源環境監管領導體制亦有明確規定。根據有關規定，國務院環境保護行政主管部門對全國環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、城管、交通、鐵道、民航等管理部門，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理。縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理[1]。這些不同領域的資源、環境監管部門都屬于執法部門，都負有對國家自然資源和環境的保護、監管和監督職責。

總而言之，人民政府及其行政主管部門對于我國資源環境保護負有主要監管職責，并且大有作為。然而，時至今日，資源環境保護問題卻已成為掣肘我國經濟和社會進一步發展的瓶頸，特別是近10年來，不斷有影響較大的破壞資源、污染環境的案件發生，有學者將其稱之為“政府失靈”。“政府失靈”導致并加重“市場失靈”。在資源環境領域里，“政府失靈”一般表現為“環境政策無效”和“環境管理無效”。其中“環境管理無效”指的是“由于政府管理與政策實施環節的缺陷，如制度陷阱、尋租行為、官僚主義等的存在，環境政策無法有效實施，達不到預期效果。”[2]“兩高司法解釋”頒布實施的一個重要目的，就是要使全國各級人民法院、人民檢察院保持對環境污染犯罪行為和資源環境監管失職犯罪行為的高壓態勢，促進加強對資源環境的監管以及對監管職責的監督。

筆者認為，破壞資源、污染環境行為之所以能夠發展成為犯罪，行政監管力度不大是重要原因之一。而即使罪犯最終得到懲治，但如果污染已經造成，則造成的污染要想恢復極其艱難。因此，通過刑罰予以懲治污染環境犯罪不是目的，目的是為了通過刑罰的威懾作用，減少直至消滅破壞資源、污染環境的違法行為。而要減少破壞資源、污染環境的違法行為直至犯罪，政府及其行政主管機關負有不可推卸的監管責任。無論從理論上講，抑或是從制度上看，政府都應當掛帥資源環境監管，各級政府對其資源環境保護主管部門負有監督職責，這是不言而喻的。盡責就必須監管到位，必須強化資源環境的監管力度。本次“兩高司法解釋”規定要對具有“阻撓環境監督檢查或者突發環境事件調查的”情形的“污染環境犯罪”行為人酌情從重處罰，也是要為資源環境監管主體有效執法掃清障礙，保障其執行力能夠得到有效發揮。司法解釋對妨礙行政主體執法行為作出有關處罰的規定，以保障行政主體依法執法順利進行的情況，實事求是地說，以往是少見的。這也表明“兩高”為切實改善我國資源環境現狀、保護資源環境、懲罰環境污染犯罪、“實現行政執法與刑事司法的有序銜接”所做的努力。

將資源環境監管失職入罪，還只限于追究其最下級也是最直接的監管責任人。筆者認為，這對于強化政府資源環境監管體系的監管職責，是遠遠不夠的。要加強資源環境監管，首先應當加強政府對資源環境監管履職的監督。根據我國憲法及有關組織法規定，行政機關上級對下級、法律法規授權的組織以及委托行政機關對受其委托行使委托行政職權的組織負有監督職責。最下級即最直接的資源環境監管責任人如果構成資源環境監管失職罪，則對其負有監督職責的有關監管機關主管責任人應當負有相應的連帶責任，至少應當承擔有關行政法律責任。目前有關立法與司法解釋只是規定了資源環境監管直接責任人員瀆職罪，筆者認為，應當建立健全監督主體的連帶責任制，這樣才更有助于提升各級資源環境監管、監督機構、組織對環境監管職責的責任心、執行力，使各級負有資源環境監管、監督職責的權力主體真正認真負起監管職責，避免上級行政機關的監督流于形式。

（二）資源環境監管的行政檢察監督

對資源環境監管履職行為，僅有政府系統內部的監督是不夠的[3]，還必須建立來自政府系統外部的權力監督。鑒于我國人大及其常委會對人民政府監督的“非日常性”，筆者認為，我國應當恢復檢察機關對行政機關行使職權即資源環境監管履職行為的行政檢察監督。檢察機關作為我國專門的法律監督機關，是一支非常重要的外部監督力量，理應承擔起對資源環境監管的法律監督職能，而其本身也應是我國行政法制監督的一個重要內容。既然我國《刑法》及“兩高司法解釋”將資源環境監管失職罪的追責權賦予了我國檢察機關，即意味著檢察機關被賦予了對資源環境監管部門履行監管職責的法律監督權。行政檢察監督應當成為我國對資源環境監管履職情況進行日常監督的一個重要監督機制。

我國自古以來就有注重法律監督的文化和政治傳統，無論是封建歷史時期的御史監察制度，抑或是國民政府時期的監察制度等，都特別強調對官員、公務人員的法律監督。新中國成立以來，我們黨也同樣非常重視對權力的民主監督，這在我們黨歷屆代表大會報告中均有體現。特別是20世紀90年代以后，對權力的監督在我國社會主義法治建設中更加受到重視。如黨的十六大、十七大和十八大報告分別以“加強對權力的制約和監督”、“完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”和“健全權力運行制約和監督體系”為題論述權力監督體制建設問題。這些對監督問題的論述，表明黨和國家對權力監督的認識越來越深刻。特別是黨的十七大報告開始從權力分開的角度提出健全權力監督機制建設，提出要“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”；黨的十八大報告繼續堅持了這一觀念，提出“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。”對權力的監督既是對行使權力的人的監督，也是對其行使的權力所屬國家機關的監督。資源環境監管領域，權力因素尤為明顯，如果沒有行政檢察監督，則其來自行政權外部監督機制明顯存在重大缺失。只有建立健全了資源環境監管、監督責任體系，才有可能在資源環境領域形成“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制”[4]，也才有可能在資源環境保護領域真正“實現行政執法與刑事司法的有序銜接”，從而真正提升我國資源環境的保護水平，確保我國的生態文明建設取得實效。

三、關于建立和完善對資源環境監管的行政檢察監督的幾點思考

（一）必須進一步加強和完善對資源環境監管行政檢察監督鏈的建設

資源環境保護和改善是個系統工程。在這個系統工程中，要發揮資源環境監管作用，罰——無論是行政處罰，抑或是判處刑罰，只是一個方面，最需要的是要建立健全完整的對資源環境保護監管、監督鏈。在這個鏈條中，私權利的行使需要監督，公權力的行使更需要監督。從上文分析中我們已經發現，目前我國對資源環境監管的監督鏈中，對資源環境監管權力主體的日常行政檢察監督是缺失的。

資源環境監管權屬于行政權，而行政權具有管理領域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證行使等特點，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關的一種國家權力，又是最動態、最容易違法或濫用的一項權力[5]。“既然權力容易濫用，就必須加以防止。而要防止權力，就必須以權力對抗權力，即是使國家不同性質的幾種權力相對制衡。權利由法律來保障，而法律以強有力的國家權力為后盾。所以，只有國家的幾種不同性質的權力之間才有相互對抗的能力。”[6]67-68通過我國現有檢察制度對資源環境監管主體的履職情況進行法律監督，不僅可以有效利用現有制度資源，而且也符合我國的法治傳統，有其必要性與合理性。正如一位學者所言：“一個民族的實踐創造了它的法制。”[7]在我國目前形勢下，社會、經濟正處于歷史轉型期，也許人們已經注意到，腐敗和行政權力濫用的新形式不斷涌現，腐敗的范圍不斷擴大，腐敗的程度愈發加深。而資源環境的利用與行政權力、特別是有關監管權力的腐敗、濫用有著非常廣的直接聯系。我們黨正在加大懲治權力腐敗的力度，強化對資源環境監管權力主體的監督，應當說正契合了這種政治上的要求和促進經濟、社會不斷發展的需要。而行政權及其行政機構所處環境、所具有的特征[8]，我國資源環境監管主體都有表現，更加說明對資源環境監管權力主體的監督顯得尤為必要。

在我國，資源環境監管部門和監管工作人員相對而言比較廣泛，同時，其資源環境監管職責非常重大。如果都要等到非追究刑事責任不可時，雖然有關主管人員、責任人員被追究了刑事責任，但給國家資源環境造成的損害程度和對國家、公民、社會造成的損失卻是其刑期內無論如何都無法恢復和挽回的。防患于未然才是最重要的。為此，應當建立對資源環境監管職能的日常行政檢察監督，在資源環境保護領域，形成權力監督權利、權力監督權力的嚴密的監管、監督鏈，使我國目前已經惡化的資源環境不再向著不利方向繼續發展。

（二）加強對資源環境監管行政檢察監督的立法

對資源環境監管進行行政檢察監督屬于檢察權，而檢察權是檢察機關依照憲法和法律的規定所擁有的權力。在我國，檢察權本質上是一種法律監督權。從我國現行憲法的規定來看，其中也的確明確規定了檢察機關是我國的法律監督機關，既然是法律監督機關，對于行政機關包括資源環境監管主體違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為），當然就有權實施監督。然而由于現行憲法與1978年憲法和1954年憲法相比，其中有關檢察機關的監督職權范圍未予明確，而《人民檢察院組織法》對檢察機關的普遍監督權也未明確，使得普遍認為的“資源環境監管行政檢察監督”這一“當然的法律監督內容”無據可循。而根據我國《刑法》第408條規定和“兩高司法解釋”，對資源環境監管權進行監督已是我國檢察權應有之義。這里凸顯出我國有關檢察權限在立法上的缺失和不完善。

孟德斯鳩說：“法律的制定應遵循以下原則：第一，法律應該同政體性質相適應。……第二，法律應該和國家的自然狀況有關系。……”[6]6目前我國有關資源環境立法中幾乎都有行政監管職責的規定，但又幾乎都沒有對行政檢察監督職責的規定。而目前我國《刑法》和“兩高司法解釋”規定的是追究個人對資源環境監管失職罪的責任（這一規定非常重要，也體現了其在立法上的進步性，是值得肯定的），對于及時且有效維護和保障有關違法侵害國家和社會公共利益，作用是有限的。其一，這種監督的重點是資源環境監管行政公職人員瀆職的犯罪行為，很難涉及行政監管機關侵害國家和社會公共利益的一般違法行政行為，包括作為和不作為。因為資源環境監管失職罪不同于一般資源環境監管失職行為。兩者的最大區別是造成后果的嚴重程度不同。建立并完善資源環境監管行政檢察監督，就是要通過行政檢察監督，減少一般環境監管失職行為，避免環境監管失職罪的發生。其二，追究個人對資源環境監管失職罪的責任屬于事后監督，很難及時有效地維護和保障國家和社會的公共利益。而建立并完善資源環境行政檢察監督，就是要通過國家檢察機關對資源環境監管主體及其履職行為進行日常性的、常態化的行政檢察監督。如果缺乏有關權力行使的憲法和法律依據，則檢察機關對資源環境監管的日常性、常態化的監督便難以實施。因此，要實現國家對資源環境的有效監管，確保有關監管權力受到法律監督機關權力的制約和監督，我國就應當從憲法、人民檢察院組織法以及有關資源環境監管法等方面，恢復并加強有關行政檢察監督的立法，以保障資源環境監管行政檢察監督有法可依、有法必依、監督必嚴、違法必究。

（三）加強對資源環境監管行政檢察監督的程序性、制度性建設

國家權力的存在是手段，是為了更好地保護公民權利，控制國家權力，而其最重要的就是通過程序的方式來實現。國家權力監督國家權力，如果沒有程序，很可能成為一句口號。法律所具有的嚴格程序性，決定了行政檢察監督需要國家立法。只有以法明確行政檢察監督的地位、職能、監督范圍、行使程序、法律責任，才能剔除行政檢察監督的政策性、權宜性、臨時性，也才會使行政檢察監督發揮出應有的法律效力。從我國《人民檢察院組織法》的現有規定來看，其中有關檢察機關行使職權的規定，主要就是程序性規定。只是這些程序性規定卻未涉及行政檢察監督職能，因此，檢察機關要應對目前有關資源環境監管、監督的需要，必須加強有關程序性建設，使如何履行行政檢察監督職能有程序可循。

同時，要加強對資源環境監管的行政檢察監督，還需要加強有關的制度性建設，如責任追究制度、受害人求助制度、信訪接待制度、個案評估制度等等。

建立責任追究制度，是指檢察機關對于資源環境監管行政檢察監督失職的，應當承擔資源環境監管失職的連帶責任，除行政法律責任外，如果環保監管機關主管責任人員因失職被追究刑事責任的，還應當承擔相應的刑事連帶責任。鑒于我國目前尚無對公權力機關追究刑事責任的規定，而且一直以來，公權力機關是否應當承擔以及應當如何承擔刑事責任沒有定論，而是由有關直接責任工作人員承擔相應的刑事責任，筆者認為，借此建立并完善資源環境監管行政檢察監督機制之機，應當通過相應程序立法，在行政檢察監督機關內部就資源環境監管行政檢察監督職責定崗定位，以使監督責任能夠落到實處。

建立健全受害人求助制度。破壞資源污染環境往往存在具體受害人，且往往受害人為數較多。為避免發生群體性事件，或者受害人情緒失控導致突發事件，建立健全受害人求助制度顯得尤為重要。這不僅有助于從精神上安撫受害人，對其訴求予以相應的回應和必要的糾正，而且有利于化解受害人因破壞資源污染環境行為嚴重違法或者犯罪而對政府和社會產生的仇恨。

建立對檢察個案評估制度，可以通過提出檢察建議、意見等措施，促使行政主體對資源環境監管到位，促使行政許可與資源環境的利用和保護進入良性有序運轉程序，既有利于消除行政監管中的漏洞和隱患，又可節約國家行政、司法成本，提高管理效能。

完善涉及資源環境檢察信訪接待機制。資源環境保護既關系著當地經濟社會的發展，也關系著當地百姓的安居和穩定，光靠檢察機關及其工作人員的力量很難完全關照全局。信訪接待是檢察機關借助社會各種力量，對資源環境監管進行法律監督并發現問題的重要途徑或渠道。群眾來信來訪反映資源環境或生態問題，無論是控告，抑或是檢舉、申訴，都有助于檢察機關發現資源環境監管中存在的問題或不足，保護資源環境，救助受害人群，監督監管主體，一舉多贏。

（四）關于公益行政訴訟

對于建立公益行政訴訟，目前學界似無爭議。但應當建立怎樣的公益行政訴訟制度，在制度建設細節上有分歧。從目前學界發表的觀點來看，多數人贊成由國家檢察機關提起公益行政訴訟。在完善行政檢察監督條件下，這似乎沒有問題，也應當予以支持。正如最高人民檢察院孫謙副檢察長所言：“一些環境污染，一些非法的占用土地，一些強制拆遷等等，有很多情況下，政府行為是違法的，這種行為是應該受到追究的，但是沒有合適的人來起訴，所以檢察機關作為監督機構，發揮他對行政權的監督和制約，這應當是一個法治的方向。”[9]這里應當明確的是，環境公益行政訴訟的被告方應當是負有資源環境監管職責的行政主體，而不是造成環境污染的公民、法人或其他組織。

有些學者認為，由檢察機關提起環境公益訴訟，控告的對象是造成環境污染的民事主體，而非對資源環境負有監管職責的行政主體，并認為這是檢察職能的擴展，符合現代法治社會的發展方向。筆者不敢茍同。現代法治社會，公權力的分配是一個國家根本大法——憲法的主要內容，公權力的行使必須依法進行，公權力之間亦不可“侵權”。這應是現代法治的題中應有之義。環境公益訴訟涉及公共利益，我國檢察機關是最合適的代表國家利益和公共利益的控訴主體，但卻不是最合適的對國家利益和公共利益進行日常管理的權力主體。在國家利益和社會公共利益受到損害以后，檢察機關雖然能夠忠實地維護公共利益，但從我國現行法律規定來看，維護公共利益是人民政府及其行政主管部門的日常職責所在，特別是當環境損益行為由違法或違反公共利益的民事主體所為時，動用國家檢察機器向人民法院提起訴訟，不如由人民政府及其行政主管部門進行監管執法更具效率。而解決資源環境侵權糾紛、處罰資源環境違法行為，本身就是人民政府及其行政主管部門的法定職責。如果建立由檢察機關向人民法院提起環境公益訴訟的制度，則控告對象就應是負有行政管理職責而未依法履責的行政主體，即應將其設計為監督依法行政的檢察監督制度。這樣的制度設計才符合將檢察機關作為法律監督機關的現代憲政制度的憲法內容，也是對我國行政訴訟制度的完善，有利于保障國家機關依法各司其職，盡職盡責。

總之，“嚴懲環境監管失職犯罪”，實質就是要提高負有資源環境監管職責的職能部門及其有關工作人員對環境監管職能的責任心。而這亟需我國恢復并完善檢察機關的法律監督，通過對資源環境監管的行政檢察監督，促進資源環境監管職能部門及其有關工作人員履行監管職責的效能，增強監管的執行力，使負有資源環境監管職責的政府主管部門和負有監督責任的各級政府切實認真負起責任，以減少、杜絕破壞資源、污染環境現象，還資源環境本來的自然面貌，在振興、發展經濟的同時，創造良好的資源環境條件，早日實現國人的“最美中國夢”。

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Administrative Inspection from Resource and Environment Protection Supervision Perspective

Wang Yaqin

（National Judge College， Beijing， 100077）

Abstract： On June 2013， the Supreme Court and the Supreme People's Procuratorate promulgated the "on the handling of criminal cases the law applicable environmental pollution Interpretation of Several Issues"， people's attention once again are to lead to the government's implementation of resource and environmental regulatory functions， environmental regulatory dereliction of duty will be severely punished. In the field of resource and environmental regulation， China's legislation provides only for administrative regulatory responsibility， but there is no relevant legislation on administrative inspection. Strengthening administrative procuratorial supervision is helpful for promote govenment implement supervision on envinonment and resources protection and rights abuse.

Keywords： resource and environment protection， government supervision， administrative inspection