推行土地整合實踐研究

農積堅

摘 要：廣西崇左市屬于典型的喀斯特地貌，山多地少。為破解田地塊小、田埂多、零星分散難題，崇左市近年大力推行土地整合工作，探索出了“上龍模式”、合作社模式、企業承包模式、民政企聯袂模式等成功經驗，取得了減少用工量和生產成本，推動機械化、規模化和專業化，增加面積產量和收益，促進農業農村科學發展等顯著成效，但也存在思想觀念滯后、整合成本攀升等困難和問題。要加快推進土地整合工作，必須切實解決好思想觀念、整體推進、農民利益、資金缺口以及持續推進等問題。

關鍵詞：廣西崇左市；土地整合；農業

中圖分類號：F301.21 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）06-0124-04

在市場經濟條件下，土地不僅是稀缺的資源，也是一筆巨大的資產。2013年3月，國務院總理李克強在考察江蘇常熟市古里鎮田娘農場時指出：從土地里是可以產出“黃金”的，但是有個條件，小塊地不行，要大塊，要出規模。近年來，崇左市委市政府在全市范圍內大力推行土地整合，成效顯著，有力地促進了農業增效、農民增收、農村發展。

一、推行土地整合的背景與原則

（一）推行土地整合的背景

崇左市屬于典型的喀斯特地貌，山多地少，田地塊小、田埂多、零星分散，非常不利于農業規模化、集約化、產業化經營。1996年，龍州縣上龍鄉弄農屯5戶農戶率先進行土地“小塊并大塊”整合，拉開了崇左市實施土地整合的序幕。土地“小塊并大塊”整合即自然屯在堅持農村土地承包經營制度下，通過召開村民大會討論，在三分之二以上成員同意的前提下，鏟除各農戶在同一區域內的若干地塊田埂、田間小道和水利渠道，整合成大塊土地后再重新分配給農戶，取得了良好的經濟效益和社會效益。崇左市委市政府在總結龍州縣土地整合做法的基礎上，決定向全市推行實施。崇左市土地整合的做法不僅實用價值良好，而且可操作性強，很快成為廣西土地整合的典范，《農民日報》、《中國財經報》等媒體紛紛報道崇左市土地整合做法，2010年中央農村工作領導小組辦公室調研組到崇左調研，稱贊龍州土地整合模式“開了全國先河”、“在中國是首例”。據統計，截至2013年3月，全市土地整合總面積累計為76.5萬畝，占全市耕地總面積779萬畝的10.18%[1]。

（二）推行土地整合遵循的原則

崇左市推行土地整合，要求各縣（市、區）要遵循以下五個基本原則。一是堅持農民主體、政府引導、依法依規、群眾自愿原則。把握政策法規，依照國家法規政策，各級政府鼓勵和引導農民在“依法、自愿、有償”的原則下，進行土地流轉，著力解決流轉農民的后顧之憂。二是堅持公開、公平、公正、誠實信用和民主管理原則。進行土地整合的信息要公開，要嚴格按照土地整合的條件和程序辦事，同等地對待每一戶農戶，不得厚此薄彼，親親疏疏。要求參與土地整合各方都要誠實守信，不得有欺騙、背信的行為。三是堅持從實際出發、因勢利導、因地制宜、穩妥推進原則。四是堅持“三個不變”原則。保留原有分地人口不變原則，保留原有耕地面積不變原則，保留原土地性質、用途不變原則。五是堅持提高農業綜合效益原則。積極引導和鼓勵土地向種田種蔗能手、種養大戶和農民專業合作組織集中，實行標準化、規范化、集約化生產和經營，提高土地利用率和農業綜合效益。

二、推行土地整合的模式與成效

（一）崇左市目前推行土地整合的主要模式

1.“上龍模式”。以龍州縣上龍鄉的做法為主。即根據“大家事、大家議，群眾辦、群眾管”的原則，首先由村民小組長或黨員發起耕地調整建議并將土地調整方案提交村民大會或村民代表大會進行民主討論，確定地塊分配起點、抽簽方式、各農戶對地塊進行簽字認可等程序，使方案更趨合理，并獲得2/3以上的村民同意通過后才實施，在保證農民土地流轉的合法性、保障農民合法利益的同時，有效避免了權屬糾紛。這種模式要求不改變原有土地承包總面積，只改變地塊的地理位置，“小塊并大塊”將其整合到一塊。該鄉弄農屯完成耕地“小塊并大塊”調整后，連片種植黑皮果蔗520畝，并配套建設滴灌設施，進行機械化耕作，實現了農業現代化管理，種植的果蔗每畝平均產量達到8噸，每畝地可增收3000元。

2.合作社模式。即成立合作社，由上百戶農戶整合，由農戶合作經營。扶綏縣東門鎮岜樓村朝陽屯，在政府的支持下，全民自愿，在核清各戶土地面積，明確等級的基礎上，以土地入股的形式組建了甘蔗、林業、糧食、蔬菜、養殖、服務和對外招商等農村專業合作社。甘蔗專業合作社以“小塊并大塊”的形式合并土地，實行連片種植經營。林業經營合作社把村邊、路旁、山河邊以及高坡地利用起來，開發種植速豐林。糧食、蔬菜經營專業合作社，整合部分水源充足、比較肥沃的土地，連片開發利用，實行統一種植時間，統一施肥用藥，統一包裝上市，發展蔬菜、食用菇、花草等“短、平、快”項目。

3.企業承包模式。即由大企業承包農民的土地，農民成為企業的用工者。江州區馱盧鎮連塘村安定屯五千畝土地流轉給廣西高良科技農業發展有限公司，農民則到公司務工或到外地打工。耕地連成一片后，從耕地、鋪膜、培土到收割、裝車等全程實現了機械化、規模化的經營，新種植的甘蔗全部實行水肥一體化滴灌施肥系統。天等縣東平鄉那貫屯由于農民外出務工多，致使本屯83畝土地粗放經營，經濟效益低。后來，該屯群眾將這83畝土地承包下來，還把附近的114畝土地進行整合，形成197畝規模的土地連片種植甘蔗，年收入超過30萬元。

4.民政企聯袂模式。即以農民為主體、政府引導、企業推動模式。這是扶綏縣按照“土地整合、規模經營、高效節水、豐產增收、富民強縣”的工作思路，一手抓土地整合，一手抓甘蔗高效節水灌溉，形成了甘蔗高效節水灌溉、土地整合工作齊頭并進的良好局面。在實施中，堅持“誰受益、誰投資”的原則，建立企業、政府和農民共同投資機制，形成制糖企業、縣財政和受益農民三方共同投資。對于土地整合，制糖企業劃撥專項資金補貼農戶300元/畝；對于土地整合后甘蔗高效節水灌溉工程，制糖企業、縣財政和受益農戶三方分別按50%、30%和20%比例配套出資。同時整合發改委、國土、水利等涉農項目資金捆綁投入，為土地整合提供資金保障。

（二）崇左市推行土地整合的成效

崇左市大規模實施土地整合，有效促進了全市現代農業創新發展。

1.減少用工量和生產成本。一是減少用工量。土地經過整合，單塊土地面積集中而且大、平整，方便耕種和收獲，避免了原來小塊多處土地需要大量勞動力投入的弊端。據了解，扶綏縣中東鎮淋和村村民黃太進有耕地面積15畝，土地整合后從原來的28塊地整合為1塊地，過去甘蔗施肥、噴藥一次至少要10天，現在只需要4天就完成了。二是減少生產成本。土地多個小塊歸整為一大塊而且集中在一個地方，農民不管是耕種還是施肥都較以前更加便利，而且擴大了某一區域農戶的受益范圍，降低了農戶間聯合投入的成本。

2.推動機械化、規模化和專業化。一是推動機械化耕作。土地整合后，重新規劃的路網又寬又直，耕地面積又平又大，有利于推動農業機械化精耕細作。二是推動規模化經營。開展土地整合和高效節水灌溉，為實現土地集約化、規模化經營提供了可能，一些高新農業技術可以大面積集中應用到農業生產，推動農業向“高產、優質、高效”發展，實現農業規模效益。三是推動專業化生產。實施土地整合和高效節水灌溉后，土地的適度集中十分有利于推動農業種植、田間管理、砍伐運輸等專業化生產，為農業生產經營現代化和信息化提供了堅實的基礎[2]。

3.增加面積、產量和收益。一是增加面積。土地整合后田間大埂、灌溉毛渠不復存在，扣除拓寬路網等用地外，每個土地整合區增加有效耕地面積達2%以上。近年崇左市開展自治區批復立項的土地整治項目共193個，土地整治規模2.7102萬公頃，總投資8.4174億元，通過土地整合，新增耕地面積6652.73公頃。二是增加產量。以甘蔗生產為例，實施土地整合和高效節水灌溉后，從各縣（市、區）開展甘蔗驗產情況看，項目區甘蔗平均畝產達7噸以上，比“靠天吃飯”的蔗田增產2.5噸以上。三是增加效益。土地整合與高效節水灌溉相結合，比傳統人工效率提高40倍以上，加快了剩余勞動力向第二、三產業轉移，農民由此獲得一定的非農收益。四是增加收入。以種植甘蔗為例，扶綏縣實施高效節水灌溉和開展土地整合后，2012-2013年榨季全市甘蔗高效節水灌溉項目區新增甘蔗46萬噸，涉及農戶2.56萬戶，按甘蔗入廠價480元/噸計，直接新增產值2.208億元。

4.促進農業、農村科學發展。一是促進農業可持續發展。通過土地整合，改善了灌溉排水條件、農業生產道路通行性，為采用新品種、農業新技術、使用新型農機裝備提供必要的條件，有效解決農業可持續發展難題。二是促進生態環境改善。根據耕地分等成果和土地整理項目典型調查評價，開展土地整合可以提高1-2個耕地等級，提高土地生產力20%以上，有利于改善農村生態環境。三是促進農業基礎設施建設。通過加大農田水利基礎設施建設的資金投入，建設更加完善的灌排工程體系，為實現農業旱澇保收的目標創造了條件。四是促進社會主義新農村建設。實施土地整合，配套推進涉及村屯的村道、巷道等硬化，進一步亮化、美化了農村，促進了農村社會和諧穩定。

三、推行土地整合的困難與問題

崇左市推行土地整合過程中雖然取得了良好的成效，但存在不少困難和問題，主要表現在以下幾個方面。

（一）思想觀念滯后。崇左市地處山區，耕地分散，人均耕地少，長期以來形成傳統小農意識，部分農民仍然抱著“守地為安”的舊思想。部分農民對土地互換心存誤解，怕互換整合后的土地不在“自己手里”，政策一變失去承包權，就會沒有“依靠”、不“安全”，因而對土地整合有一些抵觸。有些農民群眾缺乏對實現農業現代化的長遠認識，寧愿撂荒也不愿把祖宗地整合出去，從而制約土地整體開發。

（二）收益難以均衡。土地整合的目的就是要發展規模經營，而目前農村土地在二輪承包期間都分散在各戶手中，一些地方采取就近發包的原則，農民承包地與居住地鄰近，便于耕作。土地整合過程中，由于各農戶的利益畢竟還存在差異，各農戶誰都希望整合后，自己分到的地塊是既肥沃又交通便捷，因此“釘子戶”仍然存在。現實中往往是整合的規模越大，調劑解決的難度越大。

（三）整合成本攀升。由于土地整合涉及到地類的確定、機耕道和水利的規劃及地表農作物的補償，資金投入較大，相應的資金投入不足，造成了許多村在土地整合中普遍面臨著資金缺乏的問題。同時由于農業收入比較低，農業開發面臨自然和市場雙重風險，面對土地整合上升的成本，一些原本參與土地流轉的企業退縮了，使土地整合工作加大了難度。

（四）政策依據不全。土地整合是一項涉及面廣、政策性強的工作，雖然中央對農村土地流轉作了“依法、自愿、有償”的原則規定，但各地情況不一，在整合程序、手段、檔案管理等具體操作方面沒有實施細則，缺乏規范性和約束力；再則政府并沒有適時出臺一些扶持政策，實行一些專項獎勵制度，相關部門也沒有明確如何為規模經營戶提供技術和幫助其融資等優惠條件；同時，由于管理機制不健全，操作不夠規范，鄉村兩級引導和服務不到位，容易出現各種矛盾糾紛。

四、推行土地整合的對策

當前崇左市的土地整合正處在一個關鍵時期，要加快推進土地整合工作步伐，筆者認為，應做好以下幾方面工作。

（一）堅持群眾路線，動員群眾，切實解決好思想觀念問題。土地流轉的主體是農民，農民愿意不愿意是土地流轉成敗的關鍵。要結合當前全黨深入開展以為民務實清廉為主要內容的黨的群眾路線教育實踐活動，積極宣傳群眾，動員群眾，組織群眾，依靠群眾，一方面要打破傳統的小農經濟意識，牢固樹立發展觀念、創新觀念、市場觀念、效益觀念。另一方面要正確引導，規范管理，強化服務，切實將農民的積極性保護好、引導好，使農戶從“要我整合”變為“我要整合”。同時，加大各種相關法律法規的宣傳力度，積極引導農民在依法、自愿、有償的原則下進行土地整合。

（二）堅持科學規劃，突出重點，切實解決好整體推進問題。科學規劃是實施土地整合的基礎，也是項目施工的依據。必須根據農業和農村經濟發展需要，以及土地資源承載能力和發展可能，科學編制土地整合規劃，科學確定工程措施和類型，做到經濟上合理，技術上可行，區分輕重緩急，有計劃、按步驟的分期分批組織實施。要重點安排在群眾覺悟高、經濟基礎好、高效農業和高效節水灌溉條件好、土地整合和資金整合條件好、具有顯著示范作用的片區進行，力爭“建一片，成一片，發揮效益一片，輻射推廣一大片”。尤其是要以綜合示范片建設為基地，以縣為單位通過資金整合、集中投入、整體推進戰略，實現土地整合由面上建設向重點建設轉變、由單項突破向整體推進轉變。

（三）堅持因地制宜，選準時機，切實解決好農民利益問題。實施土地整合時，一般都是在現有的耕地上進行，丈量面積、重新劃分土地以及修建道路、鋪設管道等都需要投入一定的人力、物力且占用一定的時間。從崇左市扶綏縣實踐經驗看，甘蔗的砍運期一般在每年的11月下旬至次年的4月上旬，這個時間農民普遍都忙于甘蔗的砍運及其它農活。因此，實施土地整合項目時，要考慮農時季節，適當選擇項目實施的最佳時間，避免項目施工與農作物采收相沖突，延誤項目施工進度，或增加青苗補償，提高項目成本。同時，為保證土地流轉工作正常進行，達到農民致富增收的目的，要堅持以市場為導向，以優化配置土地資源為目標，以取得經濟效益為根本，根據土地具體情況，確定適合自身特點的流轉方式。

（四）堅持政策引導，投入到位，切實解決好資金缺口問題。保障投入是實施土地整合的基本前提。要始終將政策扶持作為土地整合的重要抓手，因地制宜、因情施策，深入貫徹落實中央一號文件精神和各項涉農、強農惠農政策，在土地整合流轉和資金、科技、人才等投入方面出臺一系列針對性強、易操作的支持項目實施的配套政策措施，按照“以項目資金和受益企業為主，以財政投入和受益農戶為輔”的思路，加強宣傳和引導，努力消除農民的各種疑慮，充分調動他們的積極性，為項目順利有效實施提供重要的保障。研究出臺由企業、政府和農民三方按比例共同投入資金開展項目建設的政策文件，形成工業反哺農業的良好工作機制。同時，要加強項目資金管理，堅決杜絕擠占、挪用、截留、滯留和套取項目資金等問題發生，提高資金使用效益

（五）堅持強化領導，明確責任，切實解決好持續推進問題。實施土地整合涉及方方面面，是復雜的綜合性工作。為此，各級黨委政府要認真負起農業土地使用權流轉管理的工作責任，成立專門的領導班子，加強相關法律知識的宣傳，及時發現新情況、研究新情況、解決新問題，制定土地使用權流轉的措施，形成規范、配套的流轉管理辦法和經常性的工作制度，積極地去引導、實施、管理和監督。一是規范工作程序。進一步做好規范土地承包管理、規范土地流轉合同、規范土地整合程序、規范政府行為等“四個規范”，切實做到“引導而不強迫，扶持而不干預，參與而不包辦”，促進農業生產要素優化組合，保障農民權益。二是樹立土地整合典型，用先進典型事例為全市參與土地整合流轉的企業和農戶樹立榜樣，讓排斥、疑惑的農戶消除顧慮，積極投身土地流轉之中，夯實土地流轉的群眾基礎。三是積極探索建立健全長效管理機制。要積極推動土地整合管理改革，探索建立長效的運行機制，確保工程長期發揮效益。

參考文獻：

[1]黃獻山.崇左市土地整合流轉總面積逾76萬畝[N].左江日報，2013-06-04.

[2]賀 斐，等.合并的力量——廣西崇左市“小塊并大塊”土地整治工作調研報告[J].中國土地，2012（7）：48.

Research on Promoting Land Integration

——A Case of Chongzuo City of Guangxi

Nong Jijian

（Party School of Fusui County Committee of C.P.C.， Fusui， GuangXi 532100）

Abstract： Chongzuo is a city with typical karst characteristics， more mountains but less lend. In order to solve the difficulties， Chongzuo vigorously promote land integration in recent years and to explore a shanglong pattern， cogerative asency mode， business contract model， wihch reduce the amount of labor and production costs， and promote mechanization， scale and specialization， increas productivity and profit and promote scientific development of agriculture and rural areas， but there are still some problems， lagged ideology， integration costs and other difficulties. To accelerate the integration of land， it has to effectively solve ideology， progress promotion， the interests of farmers， as well as funding gap and other problems.

Keywords： Guangxi Chongzuo City， land integration， agriculture